Empleo público, al banquillo

El incremento salarial del 5,09 por ciento que el gobierno acaba de anunciar para los empleados públicos representa un alivio para cerca de 1,2 millones de servidores que se beneficiarán con la medida y se convierte en un parte de cumplimiento para el Ejecutivo. Con este anuncio culmina el proceso de nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial, la Procuraduría y la Fiscalía, que se inició en 2013 y seguirá con la nivelación de los docentes.

Pero si bien con el incremento el gobierno cumple los acuerdos pactados con las organizaciones sindicales durante los paros, vuelve a estar sobre el tapete la vieja discusión sobre el tamaño del Estado, los altos niveles de gasto que genera el personal dentro del presupuesto de la Nación, así como la inflexibilidad, ineficiencia e inequidad de dichos gastos. En otras palabras, se encienden de nuevo las alertas sobre cómo funciona el empleo público y la nómina estatal.

Las preocupantes perspectivas fiscales del país a mediano plazo, la necesidad de buscar fuentes adicionales de recursos, como una nueva reforma tributaria, así como la urgencia de recortar o hacer más eficientes los gastos del Estado llevaron a la Comisión del Gasto a advertir sobre la necesidad de una reforma al empleo estatal.

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Y es que las cuentas siguen creciendo para el Estado. Con el incremento salarial de este año, el gasto en personal del gobierno nacional supera los 31,5 billones de pesos para 2018, un aumento del 12,2 por ciento frente al año anterior. Esto representa un crecimiento del gasto de la nómina estatal en términos reales, y contrasta con la caída del 0,9 por ciento que tuvo el presupuesto de inversión para este año, por 40,7 billones de pesos. En los últimos 3 años el gasto de personal ha alcanzado en promedio el 13 por ciento del presupuesto total de la Nación y el 21 por ciento de los gastos de funcionamiento.

Además, esta cifra no considera a los trabajadores de los hospitales públicos ni a los empleados de las empresas industriales y comerciales del Estado. Y mucho menos contempla a empleados de las entidades estatales del orden departamental y municipal, ya que estos son entes autónomos independientes. Es decir, no todos están contados.

Hay un agravante adicional. Muchos de los programas de inversión realmente constituyen gastos de funcionamiento, ya que una parte importante de los trabajadores del sector público están vinculados a través de contratos de prestación de servicios o contratación directa en rubros clasificados como transferencias o inversión, para eludir las restricciones de gasto de funcionamiento establecidas en la Ley 617 de 2000. Esto es, hay mucho empleo encubierto en lo que se conoce como nóminas paralelas.

Datos de Colombia Compra Eficiente indican que el sector público habría firmado antes de la Ley de Garantías más de 33.000 contratos bajo la modalidad de contratación directa, por más de 3 billones de pesos. Esto demuestra, como ha señalado la congresista Angélica Lozano, que bajo la figura de contratos de prestación de servicios se han vinculado durante más de un año a la misma entidad miles de empleados “utilizando este instrumento para evadir la vinculación al servicio público mediante concurso de méritos, propiciando en muchos casos prácticas clientelistas que atentan contra la transparencia y eficiencia de la administración pública”.

Esto implica que los gastos de personal con cargo a presupuestos públicos son mucho más grandes de lo que parecen. Leonardo Villar, director de Fedesarrollo y miembro de la Comisión del Gasto, sostiene que conocer la verdadera magnitud del empleo público es uno de los problemas en este frente. “Se dice que son 1,2 millones de trabajadores públicos, el 5,3 por ciento de la población ocupada del país, lo cual es un porcentaje bajo en comparaciones internacionales. No obstante, hay muchas contrataciones bajo la figura de prestación de servicios sobre las que no hay información y no le aplican las reglas de ajuste de los empleados estatales”.

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Para la Contraloría General de la República, este tipo de figuras le imprimen gran inflexibilidad al presupuesto general, pues impiden que en épocas de desaceleración o crisis este se ajuste a las necesidades del Estado y la gran sacrificada sea siempre la inversión. De hecho, resalta cómo en los últimos 3 años mientras los gastos de personal han crecido un 9 por ciento anual en promedio, los de inversión han caído el 4,5 por ciento anual en el mismo periodo.

Para el ente de control esto estaría aumentando también la ineficiencia del Estado, pues se requieren cada vez más gastos en personal para ejecutar cada peso invertido. “Si fuéramos una empresa cuyos ingresos son los impuestos que los ciudadanos nos dan para convertirlos en servicios, una inversión menor que requiere cada vez más gasto en funcionamiento es ineficiente. No tiene sentido que para que el Estado haga una inversión de 40 billones tenga una nómina de tamaño similar”, afirman fuentes de la Contraloría General de la República, que han estudiado en profundidad el tema.

Cuatro sectores concentran las tres cuartas partes del gasto de personal: defensa y policía, rama judicial, Fiscalía y hacienda, mientras que otros sectores claves para el posconflicto como agricultura, inclusión social, vivienda y medioambiente representan solo el 3 por ciento. Además, también hay fuertes disparidades en las remuneraciones entre los sectores y por niveles jerárquicos, así como una concentración de más de dos terceras partes en los cargos en el nivel asistencial (ver gráficos). Por ejemplo, hay cinco cargos asistenciales por cada cargo profesional en el Estado colombiano, según la Contraloría.

Qué hacer

Para la Contraloría, todo esto confirma la necesidad de repensar la estructura general del gasto público con el fin de dotarlo de una mayor calidad y efectividad. Y aquí las recomendaciones de la Comisión del Gasto juegan un papel fundamental para un análisis que deberá emprender el próximo gobierno.

Lo primero que habría que hacer es darles mayor transparencia a las cifras sobre empleo público. Esto implica llamar las cosas por su nombre y que todos los contratos de prestación de servicio o de vinculación de mano de obra se registren como gasto de personal, para debatir con seriedad sobre el verdadero tamaño y la eficiencia del trabajo estatal.

Lo siguiente sería buscar una mayor flexibilización y cambios en el sistema de carrera administrativa pública. Es necesario tener un modelo basado en el mérito y la igualdad, sin politiquería. Esto implica contar con un método que permita el ingreso y el ascenso, pero que también flexibilice los parámetros para la desvinculación del servicio público.

También resulta fundamental eliminar las rigideces existentes para despedir funcionarios ineficientes que no cumplen bien su labor, así como crear esquemas de retiro con justa causa que no generen onerosas demandas contra el Estado. “Una vez un empleado queda en la carrera, no tiene incentivos para mejorar y ser más productivo, pues no es fácil promoverlo. Esto genera la necesidad de realizar otras contrataciones por prestación de servicios y crea un círculo vicioso en la administración pública”, afirma Villar.

Para lograr este cambio sería necesario contar con mecanismos efectivos para medir y evaluar el desempeño de los funcionarios según los objetivos y metas de cada entidad, así como esquemas de remuneración atados al rendimiento. Todo ello ayudaría a tener un Estado orientado a resultados y lograr que el gobierno cuente con el personal necesario para cumplir sus fines y deberes.

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La comisión propone un sistema integrado de información del empleo público y reformar el proceso presupuestal para que sea por programas, lo que hace más fácil evaluarlo y controlarlo. También recomienda revisar el papel de la Escuela Superior de Administración Pública (Esap) y la doble institucionalidad del sector, pues con el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y la Comisión Nacional del Servicio Civil a veces se presenta un choque de trenes que no contribuye a lograr esquemas flexibles y procesos transparentes.

Los gobiernos no pueden seguir tomando las decisiones de gasto público y la estructura y el funcionamiento del Estado durante los paros bajo presión de grupos sindicales organizados. Deben considerar las dificultades fiscales que tiene el país y dar una discusión abierta sobre el Estado y las entidades que requiere, así como de las medidas para frenar la excesiva burocracia.