Reficar: ¿el escándalo económico del siglo?

Aunque desde hace tres años se venía hablando de los multimillonarios costos de la Refinería de Cartagena (Reficar), el escándalo formalmente estalló la semana pasada cuando se conoció un informe de la Contraloría General de la República sobre los graves errores cometidos en su ejecución.
El organismo de control llamó la atención por los costos de Reficar que llegaron a 8.016 millones de dólares, 4.023 millones más de lo inicialmente previsto. Es decir, en menos de cinco años el valor del proyecto se duplicó. El valor total de la refinería representa al cambio de hoy alrededor de 26 billones de pesos, cifra que equivale a cuatro veces el valor que recibió el gobierno por la venta de su parte en Isagén. En dólares representa 1,5 veces la ampliación del canal de Panamá, cifras que caben difícilmente en la cabeza.

Para la Contraloría, en la construcción del megaproyecto se presentó desde feria de contratos, retrasos en la entrada en operación hasta una dramática caída de la rentabilidad esperada, lo que causó pérdidas millonarias a Reficar y por lo tanto al Estado colombiano ya que la refinería pertenece a Ecopetrol.
Al informe presentado la semana pasada sigue una auditoría especial para mirar sobre el terreno el estado de las obras. El equipo de investigadores de la Contraloría definirá si se produjeron irregularidades y si detrás de ellas hubo dolo. En caso de confirmarse estas acusaciones vendrán sanciones fiscales y hasta penales.   

Pero las implicaciones pueden llegar a los escenarios internacionales porque en la ejecución de la obra están comprometidas grandes firmas de ingeniería de Estados Unidos. Es el caso de la estadounidense CB&I, encargada de la ingeniería, compras y construcción de Reficar. Según la Contraloría, CB&I estaría saliendo del país sin entregar la documentación requerida, lo que la haría incurrir en conductas de carácter penal. “Aquí no se puede borrar la información y no se pueden sustraer los discos duros de los equipos, que es lo que están haciendo”, sentenció el ente de control. También se investiga a Foster Wheeler, unafirma de consultoría e ingeniería, con sede en Houston (Texas), que tenía la gerencia del proyecto así como de labores de supervisión y control.

A propósito del tema, Ecopetrol y Reficar en los dos últimos años vienen preparando un proceso contra CB&I, que fue radicado ante un tribunal internacional. Se habla de más de 1.000 millones de dólares de mayores costos por parte de esta firma.
La verdad es que el actual presidente de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, había advertido de  los mayores valores pagados en Reficar cuando, en agosto de 2012, siendo ministro de Hacienda y miembro de la junta directiva de Ecopetrol, discutió acaloradamente con el entonces presidente de Reficar, Orlando Cabrales. Es bien conocido el episodio, pues Echeverry golpeó la mesa de la sala de juntas al conocer el informe de que la refinería costaría 1.500 millones de dólares adicionales. Su rabia, que algunos dicen casi lo lleva a los puños, estaba relacionada con este sobrecosto, que en perspectiva histórica sería la cuota inicial de lo que se venía.

Este enfrentamiento terminó con cambios en la junta directiva de Reficar y la decisión de trasladar la presidencia de la compañía a Cartagena, ya que inexplicamente estaba en Bogotá. Cabrales salió tres meses después y en su reemplazo fue nombrado el ingeniero venezolano Reyes Reinoso, quien tiene una experiencia de más de 30 años en proyectos de ingeniería y refinación.
Hoy Echeverry dice que ha estado colaborando con la Contraloría para que se descubra si hubo irregularidades y se encuentre a los responsables. Los directivos de Reficar afirman, por su parte, que han estado dispuestos a suministrar la información y que así lo han hecho durante las siete auditorías regulares y dos especiales al proyecto. Reficar ha respondido 530 requerimientos de información, ha entregado más de 14.000 archivos y ha sostenido 187 reuniones con los delegados de la Contraloría.

Un proyecto costoso

La ampliación de Reficar valdrá más que las siguientes obras:

- 1,5 veces el canal de Panamá, una de las obras de infraestructura más costosas de América Latina.

- Casi el mismo valor de la primera línea del metro de Bogotá.

- Casi la mitad de lo que costó el túnel San Gotardo, que atraviesa los Alpes y que es el más largo del mundo.

- Cerca de diez veces las inversiones que se requerirán para hacer navegable el río Magdalena.

- Seis veces el costo de la modernización y ampliación del aeropuerto El Dorado.

Feria de contratos

El contralor Edgardo Maya es tajante en su informe cuando advierte que al ejecutar el proyecto se presentaron graves problemas de planeación y “se dio una verdadera feria de adiciones a contratos”.

En total se suscribieron 2.460 contratos y el 18 por ciento de los mismos registró incrementos superiores al 100 por ciento –uno solo de alquiler de andamios registró un aumento del 37.000 por ciento–. Uno de los contratos con Foster Wheeler se incrementó en 143 por ciento al pasar de 95,2 millones de dólares a 231 millones.

Por eso, el presupuesto de Reficar en seis años aumentó 101 por ciento. El 43 por ciento de este aumento corresponde a mayores cantidades de obra, el 15 por ciento a alzas en los precios y un 13 por ciento a menor productividad. Un 25 por ciento restante de los costos se deben a la demora en entrar en operación.

Sin embargo, y más allá de la clara negligencia y de las irregularidades, hay que reconocer que en la obra de Reficar surgieron unos imponderables ajenos a los contratos que terminaron por impactar el costo del proyecto. Uno de ellos fue la fuerte ola invernal de 2011, que demoró varias obras. El otro fue la huelga de trabajadores de 2013 que se prolongó por dos meses y costó 565 millones de dólares. Los trabajadores exigían mejores condiciones laborales y que se contratara más mano de obra nacional. Precisamente, los costos laborales también impactaron los valores. La empresa trajo ingenieros de otros países, especialmente de Venezuela, y hasta soldadores de Filipinas porque en Colombia no había la suficiente mano de obra calificada.
Estos factores combinados llevaron a que las pérdidas acumuladas de la refinería hayan llegado actualmente a 1,69 billones de pesos, mientras que el beneficio económico que se ha dejado de generar por los atrasos llega a 3,6 billones. La rentabilidad del 15 por ciento que esperaba Ecopetrol se desplomó y ahora es de 4,3 por ciento.

Otros expertos no comparten del todo este diagnóstico y dicen que no hay refinería en el mundo que no tenga sobrecostos, porque este es un sector de muchos riesgos y de elevada complejidad. Para la muestra está la refinería Abreu de Lima (Brasil) que comenzó con un presupuesto de 2.500 millones de dólares y que terminó por costar 18.000 millones de dólares, con un atraso de cuatro años.

Larga historia

La ampliación y modernización de Reficar lleva dos décadas de estudios, pero solo en 2006 el gobierno del presidente Álvaro Uribe decidió abrir una licitación para buscar un socio estratégico que le permitiera a Ecopetrol ejecutar el proyecto.

Después de una puja en la que participaron la petrolera brasileña Petrobras y la multinacional suiza Glencore, especializada en minería, esta última se quedó con el 51 por ciento de Reficar por 630 millones de dólares. En ese momento, Glencore estimó el valor del proyecto en 2.784 millones de dólares, y que entraría a operar en 2010 con una rentabilidad del 24 por ciento.

Al año siguiente Glencore celebró un contrato para la ingeniería básica, suministro y construcción con Chicago Bridge & Iron Company (CB&I). El contrato se firmó bajo la modalidad de costos fijos (llave en mano). Sin embargo, en 2009, ante el impacto de la crisis internacional, la multinacional suiza salió de su participación en Reficar, del 51 por ciento. Ecopetrol se la recompró por 549 millones de dólares. Esta decisión fue muy controvertida ya que algunos analistas consideraban que Ecopetrol le despejó el camino a Glencore, porque no le aplicó las cláusulas de incumplimiento.

Para la Contraloría, la selección del socio estratégico fue el punto de partida de los mayores costos de la refinería. Según el ente fiscalizador, Glencore no era la firma adecuada porque “no demostró idoneidad y su experticia no correspondía a la que se necesitaba para desarrollar un proyecto de estas características”. Adicionalmente, la multinacional dejó amarrado el contrato con CB&I, con lo cual Ecopetrol perdía margen de maniobra. Al igual que Glencore, CB&I tampoco había construido ni administrado nunca una refinería. Pero Fabio Echeverry, presidente de la junta directiva de Ecopetrol durante cerca de una década, tiene otra mirada. Dice que Ecopetrol no tenía otra alternativa que respetar el contrato porque de lo contrario habría tenido que pagar millonarias multas .

En 2009, cuando salió Glencore, Ecopetrol asumió el control y decidió que Reficar debía ser una refinería con tecnología de punta, razón por la cual las inversiones ascenderían a 3.993 millones de dólares y las obras terminarían en 2013. Sin embargo, el 15 de junio de 2010, Reficar decidió modificar la modalidad de contratación por una de costos reembolsables, que permite extender sin límite los gastos de inversión. Este sería el mayor dolor de cabeza del proyecto. Durante los siguientes años el valor cambió en cinco oportunidades (ver gráfico) y el tiempo de entrada en operación.

Con estos cambios siguieron las obras de la refinería, un proyecto de gran importancia económica para el país. Reficar permitirá al país producir los combustibles que requiere, sin tener que importar porque duplica la capacidad de refinación al pasar de 80.000 a 165.000 millones de barriles diarios. Reficar responderá por el 0,6 por ciento del producto interno bruto (PIB) del país y por el 10 por ciento del PIB industrial. Pero una cosa es la necesidad estratégica de que el país cuente con una refinería de tecnología de punta para ser autosuficiente, y otra muy distinta es el necesario juicio de responsabilidades a una gestión que le ocasionó pérdidas irreparables al Estado y donde, como mínimo, hubo negligencia.

Lo cierto es que de la ejecución de esta megaobra se sacan varias lecciones. Una de ellas es la necesidad de planear mejor para evitar sorpresas en el camino. También hay que reforzar la vigilancia e interventoría y, en el caso de los organismos de control, hay que revisar las normas que impiden tomar decisiones a tiempo. Maya dice que es lamentable que la Corte Constitucional le haya quitado la función de control de advertencia, porque sin esta facultad la entidad termina por emitir un ‘acta de defunción’ sobre hechos cumplidos, como pasa en este caso.