Reforma tributaria: ¿quiénes serán los paganini?

El presidente Santos presentó oficialmente al Congreso la segunda reforma tributaria en lo que va de su gobierno. Aunque prometió que no subirá las tarifas de los impuestos, esto no significa que no habrá apretón. Lo habrá, por otras vías, especialmente para las personas naturales.

Según el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, no se trata de una reforma estructural, ni busca incrementar el recaudo. Es más bien, dice, una propuesta para resolver algunos de los principales problemas del estatuto tributario colombiano, como son la falta de equidad y progresividad.

Hay que decir que todos los gobiernos tienen su propio modelo tributario con el que aspiran a cumplir sus metas y promesas. El anterior gobierno, por ejemplo, se la jugó con las gabelas tributarias que concedió generosamente a las empresas con la idea de atraer la inversión. En otras palabras, su estrategia fue estimular el capital para, por este camino, impulsar la economía y crear más empleos.

La estrategia de Santos tiene un enfoque diferente. Quiere estimular directamente la generación de empleo, por la vía de reducir los costos laborales de las empresas. Pero al mismo tiempo que da este alivio a las sociedades, propone una mayor carga sobre las personas naturales -asalariados e independientes-, bajo el argumento de que allí es donde se concentra la inequidad tributaria del país.

Mientras la reforma se discute en el Congreso, hay un amplio consenso entre economistas y tributaristas en el sentido de que el proyecto está bien intencionado al buscar empleo, formalización y equidad. Sin embargo, hay quienes consideran que es un golpe a la clase media-media y media-alta, pues termina siendo asimilada a la clase más rica y en últimas resultarán siendo los paganini. A continuación, una visión más en detalle de la reforma y sus efectos.

Beneficios a las empresas, pero que generen empleo

Una de las novedades de la reforma tiene que ver con la propuesta de disminuir los gravámenes sobre la nómina de las sociedades. La idea es eliminar los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), y cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud, correspondientes a los trabajadores que ganen menos de diez salarios mínimos mensuales (hoy cerca de 6 millones de pesos). Es un alivio significativo, toda vez que representa para las compañías una reducción del 13,5 por ciento del costo sobre la nómina.

Para cubrir esta recaudo se crea un nuevo impuesto llamado Cree. La idea del gobierno es dividir en dos la tarifa de renta que actualmente pagan las empresas: 25 por ciento por un lado y 8 por ciento por otro que será la parte que tendrá destinación específica para reemplazar los parafiscales. Es decir, en el neto las sociedades seguirán tributando a la misma tarifa, es decir 33 por ciento, pero la ganancia vendrá por la eliminación de los parafiscales.

El gobierno cree que este beneficio permitirá que en el futuro se generen más empleos. Sin embargo, hay quienes dudan de este efecto. El exdirector de Impuestos, Horacio Ayala, considera que "uno no puede crear empleos por decreto, sino por razones económicas". El presidente de la SAC, Rafael Mejía, señala que las empresas contratan más trabajadores cuando venden más y cuando a la economía le va bien, y no necesariamente porque bajen los parafiscales.

La visión del ministro de Hacienda es que al bajar los costos laborales, las empresas que se han visto tan afectadas por la revaluación recuperarán la competitividad. Y considera que muchos trabajadores que por culpa de la carga parafiscal están en la informalidad serán contratados con todas las de la ley. Estima que se podrían formalizar 1 millón de empleos.

La ganancia económica de la reducción parafiscal será mayor para las compañías intensivas en mano de obra y con menores salarios. Pero acá hay otra preocupación. Dado que la eliminación de los parafiscales solo aplicará para el caso de trabajadores de menos de diez salarios mínimos se podría generar un desestímulo para que las compañías paguen mejores salarios. También podría propiciarse la desalarización. Es decir, pagar hasta el salario que recibe el beneficio y el resto en especie. En cierto sentido, las empresas que pagan salarios más altos terminarían castigadas.

El ministro decidió no incluir en este punto los parafiscales de las Cajas de Compensación, lo que algunos analistas consideran un error. El presidente de Anif, Sergio Clavijo, afirma que el desmonte de parafiscales tiene el problema de haber dejado "incólume" el 4 por ciento de estas entidades, cuando "ya tienen suficiente capital acumulado y las clases medias-altas no requieren ni de más piscinas ni de subsidios a la ópera".

Que paguen más las personas naturales

El gobierno considera que en estos contribuyentes se concentra el fenómeno de la inequidad y por eso busca que las personas con mayores ingresos -asalariados o por cuenta propia- tributen más. Eso se logrará por dos vías. Por un lado, el gobierno decidió ponerles límite a los beneficios que los trabajadores usan para disminuir el impuesto a cargo. Y por otro lado, se crea el llamado Iman (impuesto mínimo alternativo) una tabla que establece un piso para el pago de impuestos. en el caso de los obligados a declarar renta.

En las personas naturales es donde realmente está el impacto fiscal de esta reforma. Para 2013, el gobierno calcula que el efecto neto de la creación del Iman ascenderá a 4,7 billones de pesos. La tabla del Iman es más suave para los contribuyentes con ingresos inferiores a los 5 millones de pesos mensuales y va subiendo progresivamente. Desde un salario mensual de 25 millones de pesos en adelante, se aplica una tasa del 15 por ciento, máximo.

En Colombia hay alrededor de 4,6 millones de contribuyentes al impuesto de renta. De estos, solo 1,1 millones declaran, y el resto, pagan a través de sus retenciones en la fuente. Las cuentas del gobierno indican que para el grueso de los 4,6 millones, el impuesto a la renta bajará, puesto que se le reducirán sus retenciones hasta llegar a la curva del Iman, cuyas tasas están por debajo de los niveles que se pagan hoy.

Uno de los temas más sensibles en una reforma tributaria son las rentas exentas que tienen los trabajadores asalariados, como los aportes a los fondos de pensiones voluntarios, las cuentas AFC (que se destinan a adquirir casa) y los intereses por los créditos de vivienda. Pues bien, el gobierno decidió ponerles límites a estos beneficios, al considerar que por esta vía, los que más ganan tienen más formas de bajar sus impuestos.

Por ejemplo, para conservar el beneficio de renta exenta, en el caso del ahorro voluntario en fondos se aumenta el término de permanencia del aporte a 20 años, o hasta el momento del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión, lo que ocurra primero. Para el caso de AFC, los fondos ahorrados solo se podrán destinar a la adquisición de vivienda para poder gozar del beneficio.

Se mantiene el límite del 30 por ciento sobre el ingreso tributario del año, para los aportes obligatorios y voluntarios a fondos y a cuentas AFC que realice el trabajador. Por último, se considera que el beneficio tributario sobre los aportes voluntarios a fondos de pensión debe enfocarse únicamente al ahorro pensional, y por lo tanto se elimina la posibilidad de retirar los aportes voluntarios pensionales para efectos de adquisición de vivienda, dado que ya existe un beneficio.

Cabe señalar que las personas que ganen menos de 2.300.000 pesos no pagarán impuestos.

Simplifican IVA, pero crean impuesto al consumo

Aunque el objetivo de la propuesta es simplificar el impuesto al valor agregado (IVA), reduciendo el número de tarifas, la reforma termina creando una dispersión en el impuesto al consumo. De siete tarifas de IVA se pasará a tres: 0, 5 y una general del 16 por ciento. Pero al mismo tiempo se crean cuatro tarifas de impuesto al consumo: 4, 9, 19 y 8 por ciento.

La tarifa de los hoteles, arrendamientos de oficina y medicina prepagada se incrementó del 10 al 16 por ciento. En este punto hay una dura crítica, porque es sobrecargar a las personas naturales de ingresos medios y altos. Javier Hoyos, de Gestión Legislativa, afirma que quienes adquieren medicina prepagada ayudan al Estado a que no se usen recursos públicos para la salud de los colombianos. "Estas pólizas deberían estar exentas". Otro cambio importante es el que tiene que ver con los restaurantes para los que se elimina el IVA del 16 por ciento, pero se crea el impuesto al consumo del 8 por ciento. "Es bueno recordar que el impuesto al consumo no se puede deducir, por lo tanto el IVA pagado en la adquisición de materias primas y servicios tendrá que llevarse al costo", dice Hoyos.

Los cambios en IVA tienen preocupado al sector agropecuario. Algunos productos esenciales para los sectores avícola, porcicultores y lechería especializada que estaban en el 16 pasaron al 5 por ciento, pero salieron de la categoría de exentos a excluidos. En otras palabras se volvieron costos para los empresarios, lo que según el presidente de la SAC, Rafael Mejía, terminará afectando la rentabilidad y la formalidad del sector.

Y un punto al que le espera polémica es el que tiene que ver con la tarifa de IVA del 5 por ciento que se le puso al arroz y el maíz. Estos dos productos estaban gravados para uso industrial, pero no para el consumo humano. Mejía afirma que es un grave error porque la Corte Constitucional prohibió el IVA para los productos de la canasta básica.

La apuesta en otros frentes

El gobierno aprovechará la reforma para poner un tatequieto a unos de los temas tributarios más polémicos de los últimos años: los contratos de estabilidad jurídica. Propone para el futuro desmontar esta figura. Los pactos actualmente vigentes se respetarán y los que están en trámite continuarán su proceso de forma normal, pero en adelante el gobierno no quiere saber más de estos acuerdos.

El gobierno dejó expreso que para las empresas en zonas francas, que tiene un régimen de renta especial, también operará el nuevo impuesto Cree para cubrir los recaudos de los parafiscales que se reducen.

Otro tema complicado en el Congreso será la propuesta de gravar las pensiones. La idea, sin embargo, suena muy tímida porque se sugiere un impuesto del 5 por ciento sobre el margen de pensión que supere los 10 millones de pesos. Para Anif en este tema el gobierno se quedó corto. "El gravamen a las pensiones debería ser el mismo esquema sobre ingresos vigente para salarios, pues de lo contrario continuara con inequidad elevada y con baja tributación en este frente".

Un hecho que se ha visto positivo es la reducción de las tarifas en ganancia ocasional y derechos herenciales. Javier Hoyos afirma que ayudará a la transparencia en el valor comercial de las transacciones, pues se baja la tarifa del 33 por ciento a una tarifa única, aplicable a todos los contribuyentes del 10 por ciento. Un alivio correrá por cuenta de la gasolina, el gobierno nacional se dará la pela en este sentido y bajará 200 pesos el impuesto que recibe por este concepto. Esto tendrá un costo fiscal de 200.000 millones de pesos.

Aunque esta reforma sea neutra desde el punto de vista del recaudo, todo proyecto que modifique impuestos tiene el poder de generar gran incertidumbre.

El gobierno no la tendrá muy fácil en el Legislativo. De entrada, se sabe que a los congresistas no les gusta que el gobierno acuda al mensaje de urgencia y menos para sacar una reforma tributaria, pues se acortan los tiempos para el debate. "Creo que una reforma tributaria amerita un debate reposado… la carrera trae cansancio", dijo el presidente del Partido Conservador Efraín Cepeda. En igual sentido se han expresado voceros de La U, los partidos Liberal y Verde.

Como toda reforma tributaria esta es la propuesta del gobierno, pero nadie sabe qué saldrá del Legislativo. Ninguno proyecto que modifique impuestos sale como entra.