¿Colombia en el Consejo de Seguridad de la ONU?

La cuestión es recurrente y genera debate cada vez que se plantea el tema. Hace más de 15 años, el papel jugado por las Naciones Unidas en el proceso de paz de Colombia había terminado en polémica con la salida del país de Jaymes Lemoyne, enviado especial del secretario general de esta organización.

La figura no era necesariamente inadecuada, pero fue desafortunada, en parte debido al contexto de aquella época, en parte por falta de voluntad de las partes de negociar. Después de este episodio, el gobierno colombiano hizo lo necesario para evitar que el tema colombiano llegue al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Por su lado, las Naciones Unidas, o por lo menos su Secretariado, optó por tener una figura mucho menos visible e importante en Colombia, dependiendo del departamento de asuntos políticos, pero sin papel concreto, buscando más bien una manera de justificar su presencia y mirar cómo ayudar a la búsqueda de una solución política y negociada al conflicto armado interno colombiano. El contexto no ayudó mucho, es cierto. Pero la experiencia dejó su huella.

De las múltiples lecciones aprendidas que sacó el gobierno actual del proceso de paz del Caguán, una de ellas, sin duda, fue que el Gobierno no acudiría más a la figura de un enviado especial del secretario general de las Naciones Unidas para jugar un papel de buenos oficios o de mediador en la fase de negociación de unos acuerdos de paz.

No significa que el sistema de las Naciones Unidas no jugaría ningún papel en esa fase de negociación de los acuerdos, pero no es insultar a la organización ni faltar a la verdad decir que, en este proceso de paz y hasta el momento, no ha estado en el primer plano y su protagonismo ha sido limitado.

Por eso, tal vez, no había resurgido ninguna polémica respecto a su papel actual, hasta que hace algunos días, la pregunta sobre su posible actuación como verificador del cese al fuego bilateral y de los acuerdos de paz en general, volvió a despertar viejos demonios y controversias.

Poner sobre la mesa la cuestión del papel que podrían o deberían (o no) jugar Naciones Unidas una vez firmados los acuerdos de paz es legítimo y oportuno. La controversia de hoy, sin embargo, no es insuperable, y entre el aparente dilema de tener que elegir entre una operación clásica de paz que dependería del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y una misión dependiendo de la Asamblea General de la organización, existe una tercera posibilidad: empezar con una pequeña misión de mantenimiento de la paz autorizada por el Consejo de seguridad de las Naciones Unidas para verificar el cumplimiento del cese al fuego, y seguir con una misión más civil de verificación de la implementación de los acuerdos de paz en general que dependería de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Existen antecedentes al respecto.

Empezar con una misión limitada de observadores militares que acompañarían y supervisarían la labor de los equipos colombianos compuestos de policías, militares y guerrilleros en los diferentes puntos de reagrupación del país, no sería tan dispendioso ni complicado como se dice.

Una misión de unos cien observadores militares máximo, repartidos por grupos de tres o cuatro en cada zona de concentración o cada anillo de seguridad, no tendría nada que ver con una “fuerza tapón” de miles de cascos azules desplegados en todo el territorio y actuando bajo el famoso capítulo 6 1/2 de la Carta de las Naciones Unidas, ni aún menos con una fuerza de intervención para imponer la paz bajo el capítulo 7 de dicha Carta.

Bajo este esquema, hablar de pérdida de soberanía o de injerencia indebida sería también bastante exagerado. Aunque es cierto que tocaría definir precisamente el alcance del mandato de estos observadores –mandato que, so pena de ser inútil, tendría necesariamente que ser probado por las mismas partes en conflicto– se podría acordar que aquellos observadores internacionales solo estarían autorizados en actuar conjuntamente con los equipos de los observadores colombianos.

En cuanto a supuestos riesgos de injerencia por parte de las grandes potencias, no olvidemos que con o sin el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, los Estados Unidos ya están siguiendo y apoyando el proceso de paz en Colombia y no se ve muy bien porque las demás potencias, que también apoyan en su inmensa mayoría el proceso de paz en Colombia, quisieran entorpecer la implementación de los futuros acuerdos.

Una vez verificada la implementación del cese al fuego bilateral, la misión de observadores militares se convertiría en una misión principalmente civil, esta vez de supervisión de la implementación de los acuerdos de paz en general - y no solamente de verificación del cese al fuego bilateral -, bajo la autoridad ya no más del Consejo de Seguridad, sino de la Asamblea General de las Naciones Unidas, como ya ha sucedido en otros conflictos.

Tal misión tampoco necesitaría centenas o miles de funcionarios de la ONU, sino unos cincuenta o tal vez cien funcionarios y/o expertos en desarrollo rural, participación política, narcotráfico, es decir, funcionarios expertos en los temas de la agenda de los acuerdos de paz y en implementación de acuerdos de paz.

Sería una misión multidimensional, sí, pero una misión bastante reducida en nada comparable a lo que sucedió en países como Camboya o Timor Oriental, en donde las Naciones Unidas reemplazaron temporalmente al Estado durante un periodo transitorio (por eso se habló de autoridad transitoria) con operaciones “globales e integradas” complejas y costosas. Esta misión se limitaría a la supervisión de la implementación de los acuerdos de paz, de tal manera que tampoco haría correr riesgos de internacionalizar la agenda interna colombiana.

Si el cese al fuego bilateral viniera a ser decretado antes de la firma de los acuerdos de paz, la misión inicial de verificación del cumplimiento del cese al fuego bilateral podría inclusive ser desplegada antes de la firma de los acuerdos de paz, para que la segunda misión esté operacional muy poco tiempo después de la firma de los acuerdos.

Más allá del debate de si es mejor tener una misión de verificación operando bajo el mandato del Consejo de Seguridad o con autorización de la Asamblea General, lo importante es que se defina muy bien el mandato y las funciones de esa misión. Muchas misiones de paz terminan paralizadas y cuestionadas porque sus mandatos no han sido bien definidos.

En algunos casos, la ambigüedad es a propósito, es decir funcional, para que la misión tenga suficiente margen de maniobra y no tenga que acudir al Consejo de Seguridad cada vez que se necesita actuar. Pero una misión de observación no es lo mismo que una de verificación o supervisión. Observar no es lo mismo que verificar, monitorear o supervisar. Y verificar, monitorear o supervisar tampoco suele tener el mismo sentido según quién verifica y quién está monitoreado. A veces monitorear o supervisar permite tareas de investigación y de denuncias. A veces, estás tareas están consideradas como inconvenientes.

Lo importante entonces es que se aclaren las funciones de la futura misión. ¿Estaría por ejemplo dispuesto el gobierno colombiano, a que la futura misión tenga dentro de su mandato la posibilidad y la autonomía de denunciar los eventuales incumplimientos de los acuerdos e inclusive de investigarlos? La cuestión no es un simple detalle y es recurrente en cualquier proceso de paz. También se planteó cuando se creó la misión de la MAPP-OEA en Colombia.

Tener a las Naciones Unidas jugando un papel de verificación de la implementación del futuro cese al fuego bilateral y de los acuerdos de paz sería importante por otra razón. Cada vez que se implementan unos acuerdos de paz, las partes suelen - intencionalmente o no - reinterpretar lo que firmaron, lo que genera tensiones, malentendidos y polémicas. De allí que es importante tener a un tercero imparcial capaz de garantizar e interpretar no solamente la letra sino el espíritu de lo que se firmará.

Dejemos entonces de satanizar o romantizar a las Naciones Unidas. Como cualquiera organización, presenta ventajas y desventajas. En la actualidad esta organización cuenta con una gran experiencia y presencia en el país y tiene además un funcionario altamente cualificado en la subcomisión técnica sobre el fin del conflicto. Recordémonos lo que decía Anthony Lake, exconsejero de seguridad del presidente Bill Clinton, a propósito de la política de su país vis-à-vis de la ONU: “Intentamos actuar con Naciones Unidas cuando posible, pero sin ellas, si necesario”.

Invitar a una misión de paz de la Naciones Unidas en Colombia es ninguna obligación para el Gobierno. Pero tener a una misión reducida de la ONU para, primero, monitorear el cumplimiento del futuro cese al fuego bilateral, y después, jugar un papel de verificación de la implementación de los futuros acuerdos, ayudaría sin duda a superar los problemas que surgen inevitablemente al momento de implementar los futuros acuerdos.

*Director del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE) de la Universidad Externado de Colombia.