El ‘tsunami’ que desató la sanción a los ingenios del Valle

Los azucareros recibie-ron la semana pasada el veredicto del superintendente de Industria y Comercio (SIC), Pablo Felipe Robledo, sobre la mayor pesquisa que se ha hecho en Colombia por cartelización. La medida fue categórica: 12 ingenios, 14 altos directivos del sector, más las entidades relacionadas Asocaña, Ciamsa y Dicsa deberán pagar una multa que en su conjunto asciende a 324.000 millones de pesos, una suma sin antecedentes en el país.

La superintendencia concluyó que se configuró “la cartelización empresarial por haber incurrido durante varios años en una conducta concertada, continuada y coordinada para obstruir importaciones de azúcar de otros países hacia Colombia”. Además, señaló que los directivos fueron sancionados, “por haber colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado la conducta anticompetitiva sancionada en la modalidad de cartelización empresarial”.

Conocida la noticia se desató una avalancha de reacciones, no solo porque los encontraron culpables, sino por el monto de la multa. ¡Quién dijo miedo! Algunos de los abogados de los ingenios y de las personas y empresas afectadas con la decisión calificaron el fallo de confiscatorio. Para los líderes del Valle del Cauca es un acto de agresión contra este departamento, mientras que los políticos regionales advirtieron que se le dio una estocada a esta industria. Varios analistas locales alertaron por las consecuencias sociales que el fallo podría traer, y adujeron que cerca de 180.000 empleos, directos e indirectos, dependen de la industria azucarera. La Andi y la SAC también se pronunciaron por los efectos que el fallo podría tener sobre esta actividad económica.

Los ecos de la indignación llegaron hasta el Congreso, donde el presidente del Senado, Luis Fernando Velasco, citó a los parlamentarios del área a una reunión extraordinaria este martes, pues afirmó que no se pueden quedar callados. Desde diversas corrientes políticas se escucharon las protestas. El codirector del Partido de la U, el vallecaucano Roy Barreras, consideró que la sanción es insólita y desproporcionada y anunció que le hará un control político al superintendente. La senadora del Centro Democrático, la caucana Paloma Valencia, afirmó que se puso en peligro al sector azucarero y con él, al suroccidente colombiano. El senador del Centro Democrático Álvaro Uribe Vélez salió en defensa de los azucareros y afirmó que no cabe en la cabeza de nadie que los acusen de obstruir las importaciones. También la dirigente conservadora Marta Lucía Ramírez cuestionó lo que llamó el afán de acabar con una industria que le aporta al crecimiento y desarrollo del país. Y hasta el senador del Polo Jorge Robledo salió en su defensa.

La verdad es que no se había visto en el país ni una multa tan alta ni una reacción tan fuerte. Y, en cierta forma, es entendible. Primero, porque los implicados pertenecen a un poderoso sector económico, como el de los ingenios azucareros, y segundo, porque se trata de una actividad agroindustrial muy importante, clave para el desarrollo de la región Pacífica.

Pero más allá de las declaraciones del momento, hay dos elementos que se deben tener en cuenta al analizar este enredo. Lo primero es que los ingenios no aceptan la acusación de la superintendencia, y aseguran que no hay pruebas suficientes para demostrar que obstruyeron las importaciones de azúcar. Sostienen que no se tuvieron en cuenta sus argumentos y niegan que se hayan unido en un cartel empresarial para engañar a los consumidores. Lo segundo, es que consideran desbordada la sanción porque a muchos se les comerá todas las utilidades de los últimos años y a otros, dicen, les puede representar incluso la quiebra.

En estos dos argumentos hay tanto de ancho como de largo. En primer lugar, la investigación de la Superintendencia de Industria y Comercio duró cinco años (2010-2015) y el expediente contiene diversas pruebas, como correos que se cruzaron funcionarios que, según la superintendencia, permiten sustentar la obstrucción de importaciones de azúcar de otros países. Por otro lado, la investigación no estuvo en cabeza de una sola persona. Participaron dos superintendentes de Industria y Comercio, José Miguel de la Calle y el actual Pablo Felipe Robledo, y tres delegados para la protección de la competencia, Carlos Pablo Márquez, Germán Enrique Bacca y Jorge Enrique Sánchez. Es decir, el proceso pasó por varias personas expertas en temas de competencia.

Además la SIC archivó la investigación en lo que tiene que ver con asignación de cuotas de suministro o producción de azúcar en Colombia. La Superindustria concluyó que el Fondo de Estabilización de Precios del Azúcar (Fepa), como mecanismo de intervención del Estado en la economía, “fue desnaturalizado por las decisiones que durante muchos años adoptó su comité directivo, convirtiéndolo en un instrumento idóneo para la repartición de cuotas de producción o suministro de azúcar en el mercado colombiano”. Sin embargo, al tratarse de un instrumento de política pública, la superintendencia no tiene facultades sancionatorias, por lo cual exoneró a todas las personas jurídicas y naturales investigadas respecto de la conducta de cartelización empresarial de reparto de cuotas de producción o suministro de azúcar.

Ahora bien, sobre la proporcionalidad de la multa, donde parece estar el ojo del huracán, también hay que hacer varias consideraciones. La primera es que se trata de una multa sin antecedentes para el país. Es igualmente cierto que, si se mira desde el punto de vista de las utilidades de los ingenios, 324.000 millones de pesos representan dos y tres veces las ganancias anuales de estos. El año pasado, los ingenios sancionados tuvieron utilidades netas por 142.000 millones de pesos. Otro argumento en este sentido es el caso de Asocaña, el gremio de los ingenios, que fue multado por 30.000 millones de pesos, mientras su patrimonio asciende a 7.000 millones. Es decir, como dice su presidente, Luis Fernando Londoño Capurro, en estas circunstancias no podría pagar sino el 25 por ciento de la multa. A Ciamsa (comercializadora internacional de azúcares y mieles) que tiene un patrimonio de 60.000 millones le impusieron una multa por la mitad: 36.000 millones de pesos. Dada la magnitud del impacto, son argumentos para tener en cuenta.

En este punto específico se debe aclarar lo siguiente. La Ley 1340 de 2009 fijó los parámetros para determinar las multas. Dice la norma aprobada por el Congreso que el patrimonio del infractor es uno de los criterios para graduar la sanción dentro de un margen que va desde cero a 100.000 salarios mínimos legales vigentes, que son hoy 65.000 millones de pesos. Claramente en este caso no se llegó a ese tope, pues la máxima multa impuesta, de 49.000 millones de pesos, se le impuso a Incauca que tiene más de 1 billón de pesos de patrimonio. En general, las sanciones no superan el 7 por ciento de los ingresos operacionales anuales de los ingenios, ni el 7 por ciento del patrimonio (ver tabla).

Cuando la ley le puso dientes a la SIC para investigar y sancionar casos de competencia en el mercado, se enfatizó que las multas deberían ser fuertes para que las sanciones tuvieran capacidad disuasiva. Si bien le pueden pegar duro a las utilidades, el objeto de la norma es precisamente que duelan. Los expertos en estos temas de competencia afirman que la idea es que la paguen los accionistas o dueños de las compañías, para que sean realmente ejemplarizantes, tal y como ocurre en la mayoría de los países del mundo.

Ahora bien, la multa económica en particular fue una decisión unánime del Consejo Asesor de Competencia, integrado por el decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia, Mauricio Pérez; por el expresidente de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia Edgardo Villamil Portilla, y por el negociador de tratados de libre comercio de Colombia Javier Humberto Gamboa.

Por otro lado, multas millonarias como estas, para castigar prácticas restrictivas de la competencia, ocurren todos los días en el mundo, y cada vez las autoridades son más estrictas en defender el libre mercado. En Francia, por ejemplo, el Estado sancionó a las empresas del llamado cartel del yogur con 192 millones de euros y a los del cartel de la higiene personal con 605 millones. En España, multaron a los participantes del cartel de la leche con 88 millones de euros y a los fabricantes y distribuidores de automóviles con 170 millones. Y para no ir más lejos, en Alemania multaron al cartel del azúcar con 280 millones de euros.

Para algunos, este debate no solo enfrenta a los ingenios azucareros con la Superintendencia de Industria y Comercio, en defensa de los consumidores, sino también con un sector económico muy poderoso involucrado: las empresas nacionales e internacionales que compran azúcar. No hay que olvidar que en el origen de la investigación a los ingenios estuvieron las quejas de grandes empresas como Coca-Cola Femsa, Bavaria, Aje Colombia, Nestlé, Bimbo, Casa Luker, Nacional de Chocolates, Noel y Meals (estas tres últimas del Grupo Nutresa).

Sin embargo, algunos dudan que estas decisiones beneficien realmente a los consumidores de azúcar. El abogado de uno de los ingenios, Néstor Humberto Martínez, recuerda que en 2013 le propusieron a los industriales -en el marco de una conciliación- que si acordaban rebajar el precio, ellos se lo trasladarían a los consumidores. Estos respondieron negativamente en forma enfática, y adujeron que el costo de producir un chocolate o una golosina no depende solo del azúcar sino de muchos otros commodities.

Así las cosas, dice Martínez Neira, “la queja promovida por algunos industriales de los alimentos y las bebidas se orientaba a apropiarse de rentas que hoy son de la industria azucarera y no para beneficiar a los consumidores colombianos”.

Ahora sigue una batalla jurídica de pesos pesados. Varios ingenios anunciaron ya que demandarán ante el Consejo de Estado para pedir la anulación de lo decidido. También les queda el recurso de reposición ante el mismo superintendente Robledo, quien tendría dos meses para decidir si cambia o ratifica su fallo. De quedar en firme, de inmediato los sancionados tendrían que pagar la multa. Cabe anotar que el superindustria tiene facultades coactivas, es decir, puede decretar embargos.

Por la magnitud de su decisión, al superintendente le han caído rayos y centellas, y una presión que en otros tiempos habría precipitado su salida del cargo. Sin embargo, y más allá de las interpretaciones y razones de lado y lado, a este funcionario no le ha temblado la mano para pisar callos y tocar grandes intereses, y el alto gobierno en varias oportunidades ha expresado la necesidad de que el país defienda la libre competencia.

Además, este año, el gobierno expidió el Decreto 1817 con el que cambia la normativa para las superintendencias de Sociedades, Financiera y de Industria y Comercio. Con la nueva norma, estos funcionarios tendrán un periodo fijo, equivalentes, al presidencial. Como quien dice, habrá pulso por el azúcar, por un buen rato.

Siete razones

La SIC resumió en los siguientes puntos las conclusiones de la investigación.

1. Los ingenios investigados han actuado coordinadamente y se han comportado en el mercado, en algunos casos, como un bloque, eliminando la competencia que debería existir en un sector.

2. Han desarrollado múltiples escenarios de concertación que les permiten generar espacios para diseñar, discutir y poner en marcha estrategias y proyectos estrechamente relacionados con su desempeño competitivo.

3. Se identificó que históricamente ha existido una preocupación, por parte de los investigados, por el azúcar proveniente de países con capacidad para exportar a Colombia, lo cual ven como una amenaza.

4. Para contrarrestar la amenaza, concibieron y ejecutaron deliberadamente una estrategia anticompetitiva, ilegal, concertada, coordinada y continuada, encaminada a bloquear importaciones de azúcar a Colombia en general, para evitar que aumentara la oferta y disminuyera el precio interno que pagan los consumidores y la industria.

5. Se evidenció el interés de los investigados por asegurar y mantener el control sobre los excedentes de azúcar de los principales ingenios de la región para que no pudieran ser exportados a Colombia. Para este propósito, concibieron varias estrategias, incluso, crearon empresas para adquirir excedentes regionales y evitar que estos llegasen a Colombia.

6. Un primer caso encontrado por la superintendencia, que evidencia el desarrollo de la estrategia para obstruir importaciones, fue el de las negociaciones con los ingenios bolivianos con el propósito exclusivo de controlar sus excedentes y procurar que estos no exportaran “ni un grano de azúcar a Colombia”, y así evitar que los mayoristas y comerciantes colombianos accedieran al producto a través de importaciones.

7. Otro ejemplo de acciones para bloquear la entrada al país de azúcar consistió en que pusieron obstáculos, a través de Asocaña y Ciamsa, para que los industriales que requerían el producto no pudieran importarlo directamente de los ingenios extranjeros. Habrían ejecutado esta conducta en países como Costa Rica, Ecuador, Guatemala y El Salvador.