¿Cuáles son los retos económicos del nuevo Congreso?

En temas económicos, el Congreso que se posesionó el 20 de julio enfrentará mayores desafíos que muchos de sus antecesores. Hoy se necesita legislar sobre grandes problemas con enorme impacto sobre la economía, cuya solución definitiva se ha venido aplazando y han confluido elementos nuevos que exigen decisiones prontas.

Entre los primeros se pueden nombrar las reformas tributaria, pensional, de salud y de los sistemas generales de participaciones y de regalías. En el segundo grupo hay temas coyunturales con grandes implicaciones sobre el crecimiento de la economía, como los relacionados con la implementación del acuerdo firmado con las Farc y temas de menor impacto, como la eliminación de tres ceros al peso, que el gobierno entrante ha rechazado.

El Congreso deberá legislar sobre temas complejos que requieren conocimiento de materias especializadas y tiene poco tiempo para hacerlo. Algunos analistas han puesto de relieve un mayor número de congresistas, sobre todo en el Senado, con formación académica en áreas pertinentes; sin embargo, acometer semejante paquete legislativo en un lapso relativamente corto difícilmente se logrará con los niveles de análisis y debate requeridos.

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Tradicionalmente, el Congreso ha sido bastante dúctil al Ejecutivo en términos de análisis técnico, concentrándose en asegurar prebendas para los congresistas a cambio de su voto, la llamada ‘mermelada’, que el gobierno entrante ha afirmado no va a repartir. Los gobiernos entrantes suelen presentar una densa agenda legislativa al Congreso en sus primeros 100 días, por lo cual el presidente Duque tendrá que mostrar muy rápidamente su capacidad para asegurar la ejecución de su ambiciosa agenda económica, de la que dependerá en gran medida el éxito de su gestión.

Esta agenda económica se debe aprobar en buena parte en el Congreso y se debe hacer equilibrando muchas cargas. La regla fiscal restringe la capacidad del Estado de financiarse aumentando el déficit y el gobierno deberá balancear los intereses de grupos de presión, que van desde el empresariado que apoyó su campaña y que deberá jalonar el crecimiento económico, hasta los beneficiarios de los numerosos programas de gasto social. Un Congreso parcialmente renovado, con nuevas mayorías conformadas luego de arduas negociaciones, tendrá que evacuar rápidamente iniciativas legislativas que generarán gran controversia y podrán tener un alto costo político.

Se necesita una nueva reforma tributaria, cuando aún está fresca la tinta de la última del saliente gobierno. El presidente Duque se comprometió a reducir el impuesto de renta para el sector productivo para estimular el crecimiento de la economía. Reducir la tasa de renta en un 3 por ciento representa ingresos por 0,3 por ciento del PIB y, por mandato de la regla fiscal, estos recursos se deben reemplazar. Este monto equivale a los recursos generados por un punto adicional del IVA (subirlo del 19 al 20 por ciento). En 2018 deben declarar renta quienes ganaron en promedio 3,7 millones de pesos mensuales en 2017; si se redujera este monto a 1,8 millones mensuales, se recaudaría el equivalente a 0,1 por ciento del PIB, sólo un tercio de lo requerido.

La administración entrante ha propuesto reducir el gasto innecesario, pero el éxito de propuestas similares en el pasado ha sido muy modesto y tampoco hay mucho margen para mejorar el recaudo por gestión adicional de la Dian. La eliminación de algunas de las muchas exenciones hoy existentes podría ayudar, pero ninguna de estas medidas por sí sola lograría el efecto deseado y aún, combinándolas, el esfuerzo sería enorme.

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Ante estas circunstancias, la pregunta no es si se debe modificar la regla fiscal, sino cuándo y cómo hacerlo. Para poder cumplir las metas de crecimiento económico, reducción del desempleo y la informalidad y poder operar en épocas de vacas flacas, se necesita flexibilizar la regla fiscal en 0,5-1 por ciento del PIB. Esta flexibilización requiere un amplio diálogo interno y externo. El 27 por ciento de la deuda nacional está en manos de extranjeros, lo que limita el margen de maniobra del Estado y requiere vender la idea a calificadoras de riesgo y financiadores extranjeros. El ministro Carrasquilla y su equipo gozan de gran prestigio y credibilidad que deberán explotar para lograr estas metas en un plazo razonable y el Congreso deberá legislar sobre la materia.

El panorama es complejo por el lado de los compromisos adquiridos. El Sistema General de Regalías fue modificado para distribuir estos fondos entre todos los municipios, reduciendo la concentración anterior del 80 por ciento de estos recursos en las regiones productoras. La semana pasada, el presidente electo propuso devolverles el 50 por ciento de estos recursos por diez años y luego bajarlo al 40%, para estimular la inversión. El reto no es menor por el lado del Sistema General de Participaciones, los recursos que la Nación transfiere a las regiones por mandato constitucional. Últimamente han tomado impulso iniciativas para el desarrollo de Regiones Entidades Territoriales, que, de concretarse, recibirían aportes de regalías y participaciones sin tener ninguna responsabilidad asignada en salud, educación u otros frentes.

Las reformas pensional y de salud han figurado prominentemente en las noticias en los últimos meses y tienen enormes complejidades técnicas. La reforma pensional es tan necesaria como impopular y conlleva un desgaste político tan grande que podría requerir que se tramite lo más rápidamente posible, cuando el capital político del gobierno entrante está intacto para sortear un difícil tránsito por el Congreso. El sistema de salud, contrariamente a la percepción popular, ha permitido unas altas tasas de cobertura y mejora en la calidad de la atención a los más necesitados, aunque el imaginario popular ha olvidado lo precario del sistema en los tiempos del desaparecido Seguro Social, politizado e inoperante. El siguiente y necesario paso implica reducir el costo de la mano de una mejor prestación del servicio. Es necesario depurar el SISBEN, ampliando el actual criterio de elegibilidad basado en ingresos a uno que contemple aspectos como calidad de vivienda y grado de educación y establecer un marco regulatorio que conduzca a acabar con las deficiencias del sistema actual, particularmente de las EPS, al tiempo que se mejoren sustancialmente la cobertura y prestación del servicio. Hay propuestas que van desde la nacionalización del servicio, con un prestador único, hasta una mayor y más eficiente participación del sector privado en un marco de mayor competencia. Reformas a programas muy populares basados en subsidios como Familias en Acción y apoyo a adultos mayores posiblemente entren a complicar la intensa agenda legislativa.

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Un capítulo aparte merece el esfuerzo legislativo requerido para la implementación eficiente de los compromisos derivados del acuerdo de paz, que la administración entrante ha sido clara en querer modificar. Las mayores complejidades se derivan del primer punto del Acuerdo, ‘Reforma Rural  Integral’ (“RRI”) y del quinto, ‘Víctimas’. La Contraloría General de la República (“CGR”) anota que este programa, que se estima en cerca de 129,5 billones de pesos para ejecutar a lo largo de quince años, adolece de problemas que requerirían un importante esfuerzo legislativo y de implementación.

Se han adelantado Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET, que se ejecutarán en 16 subregiones que comprenden 170 municipios del país. El gobierno saliente considera que, para financiarlo, el gobierno nacional y las entidades territoriales contarán con recursos del presupuesto de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías y fuentes de financiación públicas o privadas y con recursos de la cooperación internacional. La CGR en varios documentos, particularmente en el titulado ‘Lupa al postconflicto’ de la Unidad Delegada para el Posconflicto -UDP, opina que se han generado enormes expectativas difíciles de cumplir en los municipios con la mayor problemática, no se han hecho ejercicios completos de modelación, no hay suficiente claridad en costos y progresividad de gastos y el plan marco de implementación aprobado en marzo de 2018 incluye una batería de indicadores sin metas específicas. El Gobierno anota que ejecutó 6,9 de 8,1 billones de pesos en 2017 y la inversión privada está siendo estimulada con planes como ‘Obras por impuestos’ y tarifas impositivas preferenciales en la Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado -Zomac, que han permitido la creación de centenares de nuevas empresas. También explica que el marco Fiscal de Mediano Plazo incluye gastos y fuentes por capítulo, que están incluidos en el techo de gasto aprobado y se requiere la focalización para desactivar la bomba social. El gobierno entrante deberá establecer el camino a seguir y buscar la aprobación de los proyectos de ley necesarios.

El capítulo de ‘Víctimas’ tiene complejidades mayores, ya que debe contemplar no solo lo pactado en La Habana, sino lo determinado por la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas. Con base en esta ley, se estimaron cerca de 2,5 millones de víctimas directas, pero una sentencia de la Corte Constitucional, que incluyó a los desplazados, elevó el número de víctimas a ser compensadas a cerca de 9 millones. El Conpes permitió que el registro de víctimas se haga hasta 2021, con lo que esta cifra seguirá aumentando. La Administración Duque deberá enfrentar este reto y posiblemente deba considerar aspectos como la llamada ‘modulación’ para diferenciar víctimas según su grado de afectación. Analistas estiman que bajo es el esquema actual, con compensaciones de 40 SMMLV, el costo de la Indemnización Administrativa podría ascender a $43 billones y tomaría 86 años por cuenta de la restricción presupuestal, cuando las víctimas habrán fallecido.  El monto total para los próximos años podría alcanzar 115 billones de pesos y se requerirá un importante esfuerzo legislativo para resolver este problema.

El nuevo Congreso enfrenta una agenda económica de una complejidad e implicaciones económicas sin precedentes. La Administración Duque deberá hacer uso de toda su habilidad negociadora en el Congreso y de la capacidad y prestigio de su equipo económico para lograr sacar adelante tan ambiciosas metas. Esto podrá implicar renunciar a cumplir unas metas para lograr sacar adelante su programa económico y estar dispuesta a adelantar complejas negociaciones con congresistas acostumbrados a la mermelada. Cuando llegue el Niño Dios, el país tendrá unas indicaciones claras del talante y capacidad del nuevo equipo de gobierno y sabrá si el Congreso ha cambiado.

*Economista. Presidente Capitalcorp Banca de Inversión.