Colombia, bajo los ojos del mundo

Cada vez que el gobierno y las Farc anuncian un acuerdo suelen seguir declaraciones que lo califican de histórico y definitivo. Sin embargo, esos calificativos nunca fueron tan adecuados como la semana pasada, cuando la Mesa de La Habana informó que las dos delegaciones pactaron un mecanismo de monitoreo y verificación, que llevará a cabo el Consejo de Seguridad de la ONU, sobre los acuerdos que están a punto de concretarse sobre cese al fuego y hostilidades bilateral y definitivo, y sobre dejación de las armas. Según el presidente Juan Manuel Santos fue “un paso gigante al fin de la guerra”. Y en entrevista con SEMANA, Carlos Antonio Losada, miembro del secretariado de las Farc, fue más lejos: “El cese bilateral se ha ido instalando en los territorios por fuerza de los hechos (…) y nadie aceptaría que esa situación se reversara, mucho menos cuando hemos dado un paso tan significativo como solicitar una misión política especial de la ONU para integrar un mecanismo tripartito de verificación”.

En otras palabras, ahora sí es un hecho que el proceso de paz es irreversible. Una vez el Consejo de Seguridad de la ONU –la entidad de mayor rango en el mundo para la búsqueda de la paz y la solución de conflictos– entre a jugar un papel formal, el gobierno y las Farc quedarán comprometidos a terminar de negociar los puntos pendientes y a ponerlos en práctica. El hecho de que las dos partes hayan decidido acudir en forma conjunta ante la ONU significa que definitivamente ya no hay dudas sobre su voluntad política de acabar la guerra. Una marcha atrás es casi imposible porque implicaría un costo político descomunal para quien la propiciara. Según Sergio Jaramillo, alto comisionado para la Paz, “al Consejo de Seguridad no es tan fácil tomarle del pelo. El gobierno y las Farc vamos a tener que cumplir. Es la mayor garantía, para todos”.

Y todo indica que el trámite que sigue a la petición hecha por las partes será expedito. Esta misma semana, el Consejo de Seguridad podría emitir la resolución que creará una Misión Política para monitorear y verificar los acuerdos entre el gobierno y las Farc en los puntos cruciales de cese al fuego y desarme. El asunto se venía tratando informalmente desde hace un año y medio en La Habana, y el presidente Santos contactó en octubre a sus colegas de los países miembros permanentes del Consejo –Estados Unidos, China, Francia, Rusia y Gran Bretaña– para asegurar su apoyo. Las Farc recibieron este acto con prevención –y reiteraron su crítica contra las acciones unilaterales del gobierno– pero consultaron al secretario general, Ban Ki-moon, quien los convenció, según Losada. Él “sugirió el Consejo (de Seguridad) y así se llegó a la decisión”.

¿Se pierde soberanía?

No fue una determinación fácil. Si bien Santos se había empeñado en ella desde hace tiempo, su propuesta generó un debate intenso. Curiosamente, en las prevenciones coincidieron sectores tan disímiles como la Cancillería, donde ha prevalecido la posición tradicional de limitar la injerencia de actores externos en los asuntos domésticos, y las Farc, que defienden un discurso nacionalista y antiintervención. Pero el presidente sacó adelante su proyecto con el argumento de que buscaría una forma de participación del Consejo de Seguridad construida a la medida de las necesidades de Colombia. Una fórmula inédita, que blindara al país de una intervención excesiva del Consejo de Seguridad. La misma que, de paso, contaría con financiación, porque las operaciones de esa entidad para promover el fin de los conflictos tienen acceso al presupuesto de la ONU.

Pero los peligros son reales. Desde el año 2000, el más alto organismo de poder en la ONU ha modificado su forma de operar. Hasta entonces se ocupaba, en términos generales, de países con problemas que pudieran afectar la paz del mundo. Pero a partir de ese punto aceptó hacerse cargo de temas globales, en vez de crisis nacionales: la presencia de la niñez en los conflictos, la protección de civiles frente a situaciones como el desplazamiento forzado, la violencia sexual en las guerras, entre otros. La diplomacia colombiana se empeñó durante esa etapa en evitar que, por la vía del estudio de estos asuntos, el Consejo de Seguridad terminara entrometido en el manejo de las políticas públicas internas que tienen que ver con esos flagelos.

Colombia espera ahora –y en eso coinciden el gobierno y las Farc– que la resolución, cuyo borrador circula este fin de semana entre las embajadas de los 15 países miembros del Consejo en Nueva York, sea “limpia”. Eso significa que se concrete en forma exclusiva a verificar y monitorear los acuerdos y no les abra las puertas a otros puntos. En el país 25 agencias de la ONU tratan todo tipo de temas –como derechos humanos, crimen organizado y crisis humanitarias–, y a ellas les convendría ser mencionadas en la resolución, porque eso les daría respaldo político y acceso a fondos. La diplomacia colombiana busca evitar que los temas de los que se ocupan esas oficinas reciban el tratamiento de problemas de seguridad y, en consecuencia, puedan ser incluidos en el mandato del Consejo. Lo cual significaría entrar a formar parte de agendas políticas tan complejas como las de China y Rusia –miembros permanentes– y Venezuela –que ocupa una silla rotatoria que expirará a finales de 2016–.

La participación solicitada por la Mesa de La Habana, y recibida con beneplácito por el secretario general, Ban Ki-moon, se llevaría a cabo con fórmulas, personas, presupuesto y entidades distintas a las que ya están operando en el país.

Según el comunicado conjunto publicado por el gobierno y las Farc el martes pasado, el esquema acordado tiene varios aspectos que lo diferencian de otras misiones de mantenimiento de paz de la ONU en el mundo. Uno es el mandato limitado a verificar y monitorear los acuerdos sobre cese al fuego y dejación de armas, si efectivamente así sale del Consejo. También es inédito el carácter tripartito: el liderazgo compartido entre la ONU, el gobierno y las Farc. Es más frecuente que las Naciones Unidas actúen por iniciativa propia o a solicitud de una de las partes en conflicto.

La fórmula tripartita se utilizará en una primera instancia nacional de monitoreo, que abarcará todo el país, y también en cada una de las ocho zonas de concentración en las que se agruparán los miembros de las Farc, según los acuerdos que hasta el momento se han concretado en la subcomisión que negocia el tema. Lo más probable es que lideren la misión un general de la República, una figura de gran peso de las Farc y, en lo que se refiere a la ONU, un funcionario como Jean Arnault, que desde agosto del año pasado ha asesorado a la Mesa de Conversaciones de La Habana como representante personal del secretario general quien, según estiman observadores, podría designarlo para esta nueva instancia. Este triunvirato liderará el trabajo de las instancias igualmente tripartitas en cada una de las ocho regiones. Esta fórmula implica un criterio de simetría. Es ‘con’ las Farc y no ‘sobre’ las Farc.

Ahora, la verificación recae sobre todo sobre la ONU. Según el comisionado Jaramillo “solo la misión internacional puede emitir un juicio sobre si se está cumpliendo el acuerdo. Uno no puede ser juez de uno mismo”. Por lo tanto, la misión no se encargará solamente de verificar a la guerrilla sino también a los agentes del Estado. Su tarea tiene que ver con el fin del conflicto como un todo en el que hay compromisos no solo de la parte que está dejando las armas –las Farc– sino también del gobierno. Este hecho, además de facilitar la presencia de una misión creada por el Consejo de Seguridad de la ONU, debería fortalecer la confianza de cada una de las partes –Estado y guerrilla– sobre la otra.

Otra diferencia de la receta que se aplicará en Colombia, en comparación con las que se han implementado en otros conflictos –como los de Centroamérica y Haití–, es que se trata de una misión política y no de un contingente armado de cascos azules. En Colombia no habrá soldados. En términos técnicos, eso significa que el mandato está regulado por el Capítulo 6 de la Carta de la ONU, que establece límites a la injerencia de la organización y busca el arreglo pacífico de controversias. Y no del Capítulo 7, que le permite a la ONU actuar por decisión propia frente a eventos que ponen en peligro la paz y con instrumentos que podrían llegar a incluir el uso de la fuerza.

Serán latinoamericanos

En la declaración conjunta también hay precisiones sobre quiénes formarán parte del “componente internacional”. Los miembros de la misión de Naciones Unidas pertenecerán a los países de la Celac, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. La costumbre y el espíritu de la carta de la ONU es trabajar con los organismos regionales. Y había varias alternativas: OEA, Unasur y Celac. La escogencia de esta última implica la ausencia de Estados Unidos (que habría estado si se incluyera a la OEA) y, en cambio, tendrán presencia Cuba y los países centroamericanos y del Caribe (que no habrían contado con asiento si la opción hubiera sido Unasur).

La Celac cumplirá seis años de existencia el próximo mes. Fue creada con el sueño de contar con un mecanismo regional de cooperación no dominado por Estados Unidos. No tiene la tradición de la OEA, pero tampoco carga con sus problemas de credibilidad. La presencia de Centroamérica en este grupo permite echar mano de personas que participaron en los procesos de paz y posconflicto en Guatemala y en El Salvador. Y cuenta con países como Argentina, Bolivia, Uruguay y Chile, que tienen amplia experiencia en este tipo de misiones.

La Celac tampoco está afectada por el sesgo ideológico que se asocia con Unasur, que suele verse como un grupo de países en los que la Venezuela chavista y los países del Alba ejercen una fuerte influencia. Falta ver cómo serán escogidos los miembros de la misión de la ONU, originarios de los países de la Celac, si se buscará una milimetría en la participación de los países miembros, y qué peso tendrían países como Venezuela y Cuba. Las declaraciones oficiales crearon confusión sobre si los países vecinos pueden, o no, tener representantes. La canciller, María Ángela Holguín, ha enfatizado que no habrá cuotas de países, sino que espera que la ONU escoja según las hojas de vida, trayectoria y experiencia en el campo.

¿Estará para el 23 de marzo?

Los expertos consideran inédita la misión política del Consejo de Seguridad de la ONU que llegará a Colombia. Su mandato es concreto en tema –monitoreo y verificación de acuerdos sobre cese al fuego y dejación de armas– y en tiempo: 12 meses, prorrogables por acuerdo entre el gobierno y las Farc. Y las funciones son específicas: “Dirimir controversias, realizar recomendaciones y rendir informes”. Sobre el papel, el objetivo de confeccionar un traje a la medida del proceso de paz colombiano, que minimiza los riesgos de una injerencia desbordada de la ONU, tiene una fórmula.

¿Se cumplirá también en la práctica? Hay razones para el optimismo, pero también hay desafíos complejos. Entre las primeras, está que a la ONU y a su Consejo de Seguridad les conviene formar parte de un proceso con posibilidades de éxito. El sistema de Naciones Unidas recibe críticas a diario por su incapacidad para enfrentar graves amenazas contra la paz mundial, como el terrorismo, las confrontaciones del Medio Oriente, Estado Islámico. El fin de la guerra en Colombia es una oportunidad cercana de formar parte de un operativo exitoso, y ese atractivo se puede convertir en una motivación para aceptar una fórmula novedosa y sin precedentes, más ‘limpia’ y de menor injerencia. Según el gobierno, el Consejo entiende que Colombia está llegando con una solución y no con un problema, algo que en tiempos tan turbulentos como el actual despierta simpatías.

Pero el diablo está en los detalles. Falta ver cómo quedará redactada la resolución del Consejo de Seguridad y hasta dónde certificará que el mandato de la misión no tendrá ‘micos’ interminables sobre todos los problemas que afectan al país. Una vez emitida la resolución, vendrá su puesta en marcha, que podría tomar varias semanas o meses. La elección de los observadores, en consulta con los países miembros de la Celac, y su capacitación, no será tarea de un día. Y si no está concluida antes del 23 de marzo –día acordado por el presidente Santos y el jefe de las Farc, Timoleón Jiménez, para firmar el acuerdo final– abriría interrogantes sobre si esta firma es conveniente sin que estén definidos los pormenores de la verificación. ¿Se postergaría el acuerdo final? O, ¿entraría la misión a funcionar después de la firma? ¿Crearía esto un vacío riesgoso para la credibilidad del proceso?

Nadie tiene la respuesta. En la dimensión del componente internacional del proceso de paz se está haciendo camino al andar. Nada es previsible. Y, sin embargo, que los ojos del Consejo de Seguridad de la ONU estén puestos sobre la Mesa de Negociación de La Habana es una garantía de que no hay marcha atrás.