El gobierno le apuesta al plebiscito para la paz

No es fácil cuadrar el círculo: refrendar un eventual acuerdo de paz entre el gobierno y las Farc con un voto popular es una buena idea, pero difícil de llevar a cabo. El presidente Juan Manuel Santos se comprometió con los colombianos, desde el inicio del proceso, con que todos los acuerdos que suscriba con la guerrilla serán sometidos a su aprobación o rechazo. En el acuerdo marco que establece las reglas de juego de la negociación con las Farc está establecido que la Mesa acordará un mecanismo de refrendación. La idea es que el constituyente primario y soberano se pronuncie y fortalezca los pactos, tanto desde el punto de vista legal como político.

Cuando se iniciaron los diálogos de La Habana esta promesa de participación popular fue recibida como una saludable novedad. En ninguno de los procesos de negociación para terminar conflictos con grupos guerrilleros en Colombia –el M-19, el EPL, el Quintín Lame, la Corriente de Renovación Socialista– existió una fórmula semejante. Tampoco en los procesos de paz más conocidos en el mundo. En Guatemala sí, y los acuerdos entre el gobierno y la organización sombrilla de la guerrilla –la URNG– no alcanzaron el nivel de participación previsto. Es decir, lo pactado no fue refrendado. Y, sin embargo, la guerra se acabó. Esto demuestra que el sano propósito de fortalecer un acuerdo de paz con una última palabra del pueblo en las urnas, es más fácil de plantear, que de concretar.

El ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, acogió la bandera la semana pasada. Respaldó un proyecto que había presentado el presidente de La U, Roy Barreras, para realizar un plebiscito en el que los colombianos le digan SÍ o NO a lo que salga de la Mesa de La Habana. Cristo fue más allá: le envió al presidente del Congreso, Luis Fernando Velasco, un mensaje de urgencia y le quitó un ‘articulito’ que establecía el voto obligatorio para la realización del plebiscito. Con esas modificaciones, y un poco disimulado muñequeo político, es casi seguro que esta semana habrá ponencia favorable y que, de inmediato, las comisiones primeras del Senado y de la Cámara entrarán a estudiar –y muy probablemente, a aprobar– la iniciativa. Si así ocurre, a finales del primer semestre de 2016 los colombianos volverán a las urnas, esta vez para votar sobre los acuerdos del proceso de paz.

El panorama, sin embargo, tiene sus nubarrones. La comisión de congresistas que se reunió en Cuba con los delegados de paz de las Farc puso el tema sobre el tapete. Y los guerrilleros no reaccionaron positivamente. Iván Márquez y sus compañeros plantearon que ese grupo prefiere como mecanismo de refrendación una Asamblea Constituyente. “Desde el inicio de estos diálogos no hemos ocultado nuestra inclinación porque el mecanismo de refrendación que adoptemos en la Mesa, sea el de la Constituyente, o la combinación referendo-constituyente, sobre la base de que la ley convocatoria es un referendo”. En otras palabras, no se oponen al referendo pero insisten en la Constituyente. Otro círculo complejo de cuadrar.

La mayor dificultad está en el carácter unilateral de la propuesta. Se trata de un trámite legislativo que no se ha acordado en La Habana y que sí forma parte de la agenda bilateral. El dilema para el gobierno tampoco es fácil. Adoptar mecanismos sobre cómo tramitar los pactos de la Mesa, sin acuerdo con las Farc, puede terminar en que la guerrilla los desconozca. Y esperar a que se firme la paz, para luego construir los instrumentos para ponerlos en práctica, tiene el riesgo de que dilata su implementación. Y este escenario tiene dos problemas: el primero, que la paciencia de la opinión pública se está agotando. Y el segundo, que un limbo muy largo entre la firma y la implementación de los acuerdos, es peligroso por la incertidumbre sobre el estatus de un grupo que ya no es guerrilla pero que todavía no cuenta con las herramientas jurídicas para desmovilizarse.

Ante la disyuntiva, el gobierno nacional ha optado por adelantarse. Lo hizo con el Marco para la Paz, aprobado por el Congreso, que establecía los principios básicos de la justicia transicional. También con la aprobación de una norma que permitía hacer un referendo sobre la paz el día de las elecciones legislativas: el pasado 25 de octubre. Y ahora lo hace de nuevo al proponer –sin acuerdo con las Farc– que la ONU verifique el cese al fuego bilateral y que una Comisión Legislativa Especial convierta en leyes formales los acuerdos políticos de la Mesa. Las Farc no han aceptado ninguna de las anteriores –que tienen que ver con temas que forman parte de la agenda que debe ser pactada– y consideran que la insistencia del gobierno en imponer mecanismos unilaterales debilita la confianza.

Pero el gobierno quiere acelerar y las Farc quieren evitar que del afán no quede sino un mal acuerdo. El presidente empujó el plazo fijado en la reunión Santos-Timochenko para terminar los diálogos en marzo 23 de 2016. El jefe de las Farc reconoció después que lo había aceptado a regañadientes. Y la semana pasada Iván Márquez, el jefe negociador de la guerrilla, dijo que el término de seis meses ya fijado no ha empezado a correr porque aún no se ha definido su punto de partida, que es el acuerdo sobre justicia.

Más allá del tire y afloje entre las partes, el mecanismo de refrendación tiene otras dificultades que tienen que ver con su naturaleza jurídica. La Constitución del 91 contempla toda una serie de mecanismos de participación popular, reglamentados posteriormente en una ley estatutaria. Una consulta popular, en un extremo, es una votación en la que los sufragantes se manifiestan a favor o en contra de una iniciativa, sin efectos jurídicos. En el otro extremo, un referendo modifica leyes o principios constitucionales con estrictos requisitos de umbral –número de votos emitidos– y, según fallo de la Corte Constitucional, de permitirle al votante manifestarse, punto por punto, sobre los asuntos por decidir: no se permite la votación en bloque.

La ‘séptima papeleta’, en 1990, fue una receta informal de consulta popular. La Carta Política de 1886, vigente en ese entonces, no la contemplaba formalmente. Y el referendo contra la politiquería que ensayó Álvaro Uribe en 2003 es un ejemplo de la segunda fórmula. En este último, por razones de umbral, solo una de las 15 preguntas resultó aprobada, a pesar de que en todas hubo mayorías por el SÍ cercanas al 60 por ciento. Ambas, pues, tienen dificultades.

El plebiscito que ahora propone el gobierno Santos es una alternativa intermedia. Los colombianos dirían SÍ o NO a los acuerdos de La Habana. Desde el punto de vista legal, la iniciativa modificaría –por una vez y con el propósito único de refrendar el proceso de paz– la ley estatutaria que reglamenta la fórmula del plebiscito. Permitiría la expresión popular, en bloque y sin requisito de umbral. Les daría una base a los acuerdos en dos dimensiones. La primera, de tipo político: un respaldo del constituyente primario. La segunda, de orden legal: autorizaría que los temas acordados vayan a la Comisión Legislativa Especial –el célebre ‘congresito’– para que se redacten las leyes y normas constitucionales, bajo mecanismos excepcionales y expeditos, que les den vida a los acuerdos políticos de la Mesa. La receta, de alguna manera, se parece al plebiscito de 1957, que le dio vida al Frente Nacional y acabó con la violencia liberal-conservadora. En ese momento, los colombianos votaron en bloque –y con amplia mayoría– en favor del nuevo régimen político.

El camino, ahora, es tortuoso pero debe transitarse para la recta final hacia la paz. Al fin y al cabo, pretende lograr muchos objetivos a la vez: convertir en normas los acuerdos de La Habana, darles una base política de apoyo popular, mantener la palabra empeñada por los negociadores, y seguir el proceso dentro del orden institucional. Toda una cuadratura de un círculo.