El fallo de La Haya se acata pero no se aplica

Si el presidente Juan Manuel Santos hubiera acatado sin reparos el fallo de la Corte de La Haya era seguro que perdía la reelección. Aún más, si se tiene en cuenta que el 83 por ciento de los colombianos rechazaron, con gran indignación, el fallo (encuesta de Ipsos-Napoleón Franco) cualquier palabra o gesto que insinuara el acatamiento podría incluso, por qué no, tumbar al mandatario.

El dilema no era nada fácil. De un lado, algunos abogados consultados por el gobierno, según lo reveló el expresidente Ernesto Samper, le recomendaron a Santos acatar el fallo. Pero de otro lado estaba la realidad política. Un país que no estaba –y aún no está– dispuesto a tragarse el sapo de perder de un día para otro 75.000 kilómetros de mar (los nicaragüenses hablan de 90.000) que consideraba propios.

El gobierno, entonces, se tomó su tiempo (casi diez meses) para estudiar las posibles soluciones jurídicas y llegó a una fórmula que calmó los ánimos. El presidente Santos lo resumió de la siguiente manera: “El fallo no es aplicable”. Y a renglón seguido dejó abierta una puerta: “No es y no será aplicable mientras no se celebre un tratado que defienda los derechos de los colombianos”.

Eso quiere decir que por ahora no se aplica porque el país no está preparado, pero que se va a aplicar cuando lo esté. ¿Cuándo? Eso no se sabe. Pueden pasar muchos años. Sin duda es una jugada muy hábil del gobierno: a los críticos los dejó con pocos argumentos para atacarlo y a los que exigían sangre en la arena también les dio gusto.

Otro tanto ocurre con la comunidad internacional: Colombia no está diciendo que no va cumplir, sino que tiene que hacer ajustes internos y llegar a un acuerdo sobre algunos puntos con Nicaragua. “El presidente no ha dicho que no se acate. El presidente está siguiendo lineamientos de derecho internacional. Ha dicho que por ahora no podrá aplicar el fallo hasta que no se cumpla una serie de requisitos”, dejó claro Carlos Gustavo Arrieta, asesor del gobierno en el caso. Y la canciller María Ángela Holguín lo ratificó: “No estamos desconociendo el fallo”, dijo.

Esa deliberada ambigüedad en la manera como Santos presentó la “estrategia integral frente al fallo” dio para una curiosa situación: cada cual oyó lo que quería oír. Quienes querían entender que Colombia estaba desacatando el fallo lo entendieron así. “Inaplicabilidad o rechazo es lo mismo”, interpretó el expresidente Álvaro Uribe. Y quienes querían que se acatara el fallo de inmediato se encontraron con un argumento ‘jurídico’ que los obliga a dar un margen de tiempo. 

“Es verdad que hay que negociar un tratado limítrofe, pero no hay que hacer creer que ese tratado podrá cambiar los parámetros dados por la Corte Internacional de Justicia”, anotó Laura Gil, quien desde su columna de El Tiempo ha pedido el acatamiento del fallo.

Nunca, tal vez, en la historia del país, un mensaje ambiguo había resultado tan cohesionador y efectivo.

Desde la extrema izquierda hasta la derecha, incluyendo a sus más recalcitrantes opositores, Santos recibió respaldo total a su posición. El presidente Álvaro Uribe, su más ácido opositor, tuvo por primera vez en tres años de gobierno palabras de reconocimiento hacia Santos: “Me parece correcta la decisión del presidente de la República. Se debe apoyar”. 

Y la presidenta del Polo Democrático, Clara López, se pronunció en el mismo sentido. A eso se le sumó el respaldo del consejo gremial, la Iglesia, el Congreso y la mayoría de los ciudadanos de a pie. Hasta los mandatarios de países vecinos como Panamá, Costa Rica y Jamaica que vieron en la estrategia de Colombia un aliado para frenar el “ánimo expansionista” de Nicaragua.

El resultado contrasta notoriamente con el de hace diez meses cuando la opinión enardecida quería llevar a la hoguera al presidente y a la canciller. Tras el fallo de La Haya, casi el 80 por ciento de los encuestados los rajaron en el manejo del caso. Después de la alocución del lunes, aunque aún no hay encuestas, podría decirse que salió en hombros.

Desde el punto de vista político fue una jugada maestra. Santos ganó tiempo y logró así dos cosas: abrir un compás de espera para que el fallo se acate cuando el país se haya hecho a la idea y tal y como está planteada la estrategia no será a él al que le toque firmar el eventual tratado en el que Colombia acate el fallo. Santos, que le cayó el problema encima, se quitó el Inri de pasar a la historia como el Marroquín del siglo XXI.

En segundo lugar, también se quitó de los hombros ese piano que lo hacía caer en las encuestas. La favorabilidad de Santos se descolgó de 60 a 45 por ciento cuando se conoció el fallo. Es posible que la manera como pusieron en conocimiento de la opinión pública la estrategia integral le permita ahora repuntar su golpeada popularidad.

Y en tercer lugar, el tema ‘fallo de La Haya’ salió de un solo plumazo de la arena electoral. El uribismo, que ya tenía la bandera del patriotismo lista para ondearla, perdió uno de sus mayores argumentos electorales.

En fin, jugada a tres bandas que logró cohesión política en el país, respaldo de los países vecinos, mensaje de respeto a la Corte Internacional, y debilitamiento de la posición de Nicaragua frente a sus pretensiones expansionistas en el Caribe. 

La discusión jurídica

Así como la estrategia política funcionó, la estrategia jurídica según reconocidos expertos constitucionalistas consultados por SEMANA es “inteligente” pero dejó abiertos algunos interrogantes.

El primero de los cuatro puntos de la estrategia, que dice que no se aplicará el fallo hasta tanto no haya un tratado, ha resultado ser el más controvertido desde el punto de vista jurídico. El presidente se apega al Artículo 101 de la Constitución, según el cual los límites del país “solo podrán modificarse” con tratados aprobados por el Congreso y ratificados por el presidente.

Sin embargo, hay un detalle que el gobierno no menciona. El fallo de la Corte Internacional de Justicia se da en virtud de un tratado aprobado por el Congreso: el del Pacto de Bogotá. Y como la Constitución no es explícita en decir que deban ser tratados de límites queda abierta la controversia. Aún más, cuando el Artículo 9 de la misma Carta política dice que “las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en (…) el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia”.

Por algo el presidente en su alocución fue claro que le va a pedir a la Corte Constitucional que dirima esa controversia. “El gobierno va a demandar el llamado Pacto de Bogotá ante la Corte Constitucional. ¿Para qué? Para que reafirme la tesis de que los límites marítimos de Colombia no pueden ser modificados automáticamente por un fallo de la Corte de La Haya”.

De cualquier manera este es el punto de la estrategia que más mortifica a los expertos en Derecho internacional. “Yo no he comulgado con la tesis de que se invoque una norma interna para no cumplir un tratado internacional”, dice Enrique Gaviria Liévano. “No me ha convencido nunca el 101. Ese artículo se hizo para evitar lo que pasó en 1952, cuando se entregaron Los Monjes a Venezuela con una nota diplomática”.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que muchos de los tratados que el país había firmado antes de la Constitución de 1991 han estado sujetos a revisión para ajustarlos a la nueva Carta política: es el caso del Concordato, que fue renegociado; el de la extradición, e incluso el de la cooperación con Estados Unidos para el tema de las bases militares.

El segundo punto de la estrategia es tal vez el más creativo y también ha dado lugar a polémica entre los juristas. El presidente Santos creó, vía decreto, lo que llamó una “zona contigua integral”. Que consiste en duplicarles el tamaño del mar sobre el cual tienen control a las tres islas y los siete cayos del archipiélago de San Andrés. 

¿Cómo lo hizo? A las 12 millas que la Corte les reconoció como mar territorial a las islas y cayos, les sumó otras 12 millas de ‘zona contigua’, una figura también reconocida en el derecho internacional (esas 12 millas náuticas equivalen a una distancia de 22 kilómetros en el mar). Al dibujar esas zonas contiguas en el mapa, no solo se da la idea de haber recuperado un buen trozo de mar (ver mapa) sino que se tiene el efecto de que se desenclavan los cayos de Quitasueño y Serrana. 

Es decir, esos pequeños cayos que con el fallo de la Corte habían quedado rodeados por mar de Nicaragua lo que hace el presidente es mandar el mensaje de que van a estar rodeados de mar colombiano. “Esto implica que nuestro país puede estar tranquilo de que el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina es y seguirá siendo un archipiélago completo e integrado”, dijo Santos.

Ese concepto fue establecido por la Convención del Mar, un tratado de 1982, que Colombia no ha firmado precisamente para evitar quedar expuesto a que Nicaragua reclamara la plataforma continental. ¿Colombia va a firmar la Convención?

A eso se le suma que el hecho de que Santos decrete esa zona contigua, no le quita a Nicaragua el derecho que la Corte le dio sobre ese mismo pedazo de mar como zona económica exclusiva. Es decir, en ese mismo mar, mientras Colombia tiene jurisdicción y control en materia de seguridad, fiscal, aduanera, ambiental y de inmigración, Nicaragua es la que puede explotar los recursos económicos. Sin duda, este es uno de los puntos en el que se necesita llegar a un acuerdo con los nicas para tener una convivencia pacífica.

Las 12 millas de zona contigua muestran otra vez un archipiélago unido y es una imagen muy poderosa desde el punto de vista simbólico: le da la idea a mucha gente que todo volvió a la normalidad. 

El tercer punto de la estrategia no genera mayor polémica jurídica, al menos por ahora. Se trata de una mera declaración según la cual el país “acudirá a todos los medios jurídicos y diplomáticos para reafirmar la protección de la reserva Seaflower en la que nuestros pescadores han adelantado labores de pesca desde hace siglos”. Cabe recordar que el tijeretazo de la Corte le entregó a Nicaragua más de la mitad de los 65.000 kilómetros cuadrados que Colombia tiene de esa reserva.

SEMANA pudo establecer que el gobierno ha pensado seriamente en acudir a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) para proteger los derechos de los sanandresanos. El fallo de La Haya les cambia radicalmente su modo de vida y subsistencia y por esa razón se estaría atentando contra derechos protegidos por la Convención Interamericana. Cabe anotar que una demanda ante la CIDH se puede tomar mínimo diez años.

El cuarto y último punto de la estrategia busca “ponerles freno a las ambiciones expansionistas de Nicaragua”. El presidente Santos habló de la posibilidad de una nueva demanda de los nicas ante la Corte Internacional de Justicia con la que pretendería que les reconozcan una plataforma continental que extendería el dominio de Nicaragua “hasta un punto a tan solo unas 100 millas de la costa de Cartagena”.

Lo primero que hay que decir es que es improbable que Nicaragua tenga éxito en una nueva demanda. El fallo de noviembre pasado, si bien dijo que el tema quedaba pendiente, también fijó una posición clara sobre la repartición equitativa del mar.

De todas maneras, para contener esa nueva ofensiva jurídica contra Colombia, Santos anunció una especie de alianza con Panamá, Costa Rica y Jamaica que se concretará en una ‘carta de protesta’ al secretario general de las Naciones Unidas en Nueva York. Pero tal vez lo más llamativo fue otra figura que creó el presidente: “Una plataforma continental continua e integrada desde San Andrés hasta Cartagena”. Se trata de la unión de las 200 millas náuticas de plataforma de un lado y del otro con lo cual Colombia buscaría blindar su mar Caribe de nuevos zarpazos. 

Una lectura detenida de los cuatro puntos deja claro que todo fue fríamente estudiado y el gobierno decidió tomarse todo el tiempo y esperar el momento adecuado para presentar la estrategia. 

Lo que está ocurriendo con Colombia no es muy distinto de lo que ha pasado históricamente con los fallos de la Corte de La Haya. Todos los países se demoran en digerir el trago amargo de perder soberanía o mar territorial. 

El antecedente más recordado por su tardanza es el de Albania contra Gran Bretaña y la disputa por los estrechos de Corfú. El caso se resolvió en 1949 y los británicos se demoraron 43 años en acatarlo. Un caso más reciente es el de Nigeria, que tardó diez años para cumplir una sentencia favorable a Chad, y evitó así ser llevado al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

Como lo dice Carlos Gustavo Arrieta: “Los fallos de La Haya se pueden tomar entre siete y diez años en aplicarse. Llegará el momento en que Colombia y Nicaragua se pondrán de acuerdo en cuál va a ser la distribución de las áreas. Eso se manifestará en un tratado, que va a ser aprobado por el Congreso. Y entonces se acatará, ahí sí, el fallo de La Haya”. Todos los fallos de la CIJ en materia limítrofe han sido finalmente acatados. 

Dicho esto, el hecho de que Colombia no lo esté aplicando no significa que Nicaragua esté cruzada de brazos esperando a que Bogotá le dé el aval. “El fallo es inaplicable dice el presidente, pero de hecho se está aplicando. Nicaragua está ejerciendo sus derechos en las aguas que le entregó la Corte Internacional de Justicia”, dice Laura Gil.

El propio presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, lo dijo hace unas semanas: “Hemos asignado bloques para la exploración en la búsqueda de petróleo y de gas en los territorios ya definidos por la Corte que le pertenecen a Nicaragua”.

En ese mismo orden de ideas, también es cierto que a la hora de negociar un tratado es muy difícil pensar que Nicaragua le ceda a Colombia un centímetro de mar del que le otorgó la Corte. 

Lo más complicado de toda esta historia es que, mientras no se llegue a ese momento, se mantendrá una constante zozobra en el área. 

En general, cuando se han demorado en acatarse los fallos, los países parte del litigio terminan en relaciones muy tensionantes o, en algunos casos, enfrascados en conflagraciones bélicas. Las peleas por territorio siempre exacerban el patriotismo. 

Etiopía y Eritrea, hace unos años, se fueron a la guerra porque cada uno reclamaba un pueblo en el que viven 1.500 personas. El conflicto duró dos años y dejó 50.000 muertos. Japón y China por ocho cayos y peñascos sin ningún valor económico estuvieron a punto de irse a la guerra hace un año.

Hoy, a nadie se le pasa por la cabeza la posibilidad de una confrontación con Nicaragua. No obstante no se puede subestimar la sensibilidad de los sentimientos patrióticos alrededor de este tipo de disputas fronterizas. Los colombianos todavía recuerdan el episodio de la corbeta Caldas que comenzó con un incidente menor y terminó en una de las peores crisis diplomáticas con Venezuela, a tal punto que los dos países se mostraron los dientes. 

Por eso, ya que con la decisión del gobierno colombiano de no poder aplicar el fallo se va a dilatar la solución del problema limítrofe, la convivencia y el entendimiento en el mar se vuelve crucial. Entonces, la estrategia más sensible ahora no va a estar solo en los escritorios de Bogotá, Managua y La Haya, sino en lo que suceda en las aguas del mar Caribe. 

Álvaro Uribe 

Expresidente y férreo opositor del gobierno