La sostenibilidad fiscal: lo que va de la economía al derecho

Uno de los proyectos más importantes del Ministerio de Hacienda es la reforma constitucional que busca elevar a rango constitucional la “sostenibilidad fiscal”. Palabras más, palabras menos, eso quiere decir que el gasto de las ramas del poder público debe atender a criterios de racionalidad económica.

Este proyecto de acto legislativo  cumplió sus ocho debates en el Congreso. Pero para que se haga efectivo el cambio en el texto de la Constitución que establece “el criterio de la sostenibilidad fiscal”, debe ser revisado por la Corte Constitucional.

La iniciativa ha suscitado un debate entre economistas y constitucionalistas. De un lado están quienes consideran que los derechos de los colombianos no deben estar reglados por el funcionamiento de la economía; y de otro, quienes creen que la sostenibilidad fiscal es el punto de partida para hacer viables las políticas del Estado.

Para el ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, la iniciativa busca que las decisiones de las instituciones del Estado sean sostenibles. “Al gobierno nacional le parece bien el sentido en que la Constitución especificará que las diferentes ramas del poder público ahora deberán respetar el criterio de sostenibilidad fiscal”, dijo Echeverry en una entrevista en Caracol Radio.

En el mismo sentido, el excongresista Antonio Guerra de la Espriella considera que “con las mayorías políticas con que hoy cuenta el Gobierno, alrededor de la unidad nacional, no dudo de que este proyecto de ley se convertirá en una realidad”. Para él, los efectos, que calificó de “positivos”, se verán más en el mediano y el largo plazo.

Los cambios

El proyecto de acto legislativo busca modificar los artículos 334, 339 y 346 de la Constitución. En los tres, introduce cambios para darle vida a la “sostenibilidad fiscal” y asegurar que “progresivamente” los colombianos, sobre todo los más pobres, puedan acceder a los recursos básicos.

En su paso por el Congreso, el proyecto de acto legislativo se ha ido morigerando y no se parece al que radicó el ministro de Hacienda, Carlos Iván Zuluaga, al final de la era Uribe, ni al que presentó el actual ministro de esa cartera, Juan Carlos Echeverry.

El proyecto original —presentado por el gobierno de Uribe— decía que era un acto legislativo “por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del estado social de derecho”.

Los constitucionalistas pusieron el grito en el cielo, pues elevar a calidad de derecho una regla económica era, en su criterio, una contravención del Estado de derecho. La iniciativa también encontró resistencia en los sectores de oposición que entonces eran el Partido Liberal y el Polo Democrático.

No obstante, en la era Santos, el proyecto cambió la palabra “derecho” por la palabra “principio”. La diferencia no es menor, porque una cosa es considerar que el gasto del Estado debe estar ajustado a un “principio” y otra muy distinta considerar que el gasto equilibrado del Estado es un “derecho”.

Aun así, el Partido Liberal consideró que “elevar a rango constitucional este concepto no nos parece conveniente, en la medida en que los mismos objetivos que busca legítimamente el Gobierno con la iniciativa se pueden lograr a través de la ley denominada de regla fiscal”, decía la ponencia radicada por el senador Juan Fernando Cristo.

Para los constitucionalistas, estaba claro que la norma limitaría el alcance de las sentencias de las cortes, pues es una de las vías por las cuales el Estado se ve obligado a tener gastos inesperados. Así lo cree Juan Carlos Lancheros, director de DerechoJusto.com, para quien “la decisión de gastar o no es una decisión que toma el Estado, pero no necesariamente debe ser el resultado de una reforma constitucional”.

Lancheros considera que la pretensión de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas es loable. No obstante, debe ser producto de la voluntad política y no de una norma constitucional.

En ese mismo sentido, el senador Jorge Londoño, del Partido Verde, ha dicho que “la iniciativa se puede y se debe hacer a través de una regulación legal y no de una regulación constitucional”.

El Partido Liberal, que pertenece a la coalición de Gobierno pero que en un principio expresó su desacuerdo con la reforma, propuso una salida: cambiar la expresión “principio” por “criterio”. Así, la sostenibilidad fiscal pierde su valor semántico dentro de la norma.

Además, la iniciativa aprobada en su séptimo debate incorporó una nueva figura: el “incidente de impacto fiscal”. Ese incidente es una figura que les permite al Gobierno y a la Procuraduría pronunciarse, después de que una Corte emita una sentencia, y explicar el impacto fiscal que puede tener esa sentencia. Así, la Corte podrá modular o diferir los efectos de la sentencia para atender al “criterio” de sostenibilidad fiscal.

Pero también agregó un parágrafo que dice que “al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna… podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.

Qué dicen los analistas

Con estos cambios, los defensores del Estado de derecho no están más tranquilos.

Para el exmagistado de la Corte Constitucional José Gregorio Hernández, “sigue siendo una contrarreforma de la Constitución porque una persona que vaya a reclamar su derecho siempre se va a encontrar con el fantasma de la sostenibilidad fiscal”.

En criterio del exmagistrado el concepto de sostenibilidad fiscal es “vago y abierto”, lo cual da lugar a varias interpretaciones.

Lancheros considera, sin embargo, que “un criterio es una palabra de menor rango frente a un principio. Es más, en derecho se habla de derechos, principios y reglas, pero no de criterios”, explicó. Es decir que para él, los cambios introducidos le quitan fuerza a la pretensión de limitar los derechos.

En segundo lugar, señaló Hernández, la introducción de la figura del “incidente de impacto fiscal” no respeta la autonomía de la cortes. “Se introduce un sometimiento de los derechos al criterio de sostenibilidad fiscal, y si los jueces para fallar tienen que consultarle al Gobierno, entonces están perdiendo su autonomía”.

Lancheros es más optimista y considera que “un juez, a la hora de tener que decidir si ordena o no un tratamiento para un niño con cáncer no va a preguntar si la medida es sostenible”.

Un escollo jurídico

Los dos analistas coincidieron en que el proyecto tiene otro problema: “no respetó el principio de consecutividad”. Los ajustes de última hora, expresiones y figuras como las antes mencionadas, no fueron discutidos en los primeros debates. Según la jurisprudencia, ese es un vicio de forma. En criterio de Lancheros y Hernández, la norma podría ser declarada inconstitucional, a pesar de la confianza que tiene el Gobierno en su aprobación.

La pregunta por la suerte del proyecto sigue abierta pues falta ver qué decide la Corte Constitucional.