Diez claves para resolver la minería

A la minería no le está yendo nada bien. No solo por la abrupta caída de los precios en el mercado internacional de los minerales, sino por la incertidumbre que se cierne sobre el futuro de esa actividad. La batalla en su contra que libran los ambientalistas extremos; la oposición de muchas comunidades a explotar estos recursos en su territorio –por razones diferentes– y la poca claridad del gobierno en cuanto a las políticas públicas para el sector están desestimulado la inversión privada, especialmente la extranjera. Hoy es el renglón que menos crece en el PIB, cuando hace unos años era la locomotora que impulsaba la economía. A lo anterior se suman el preocupante crecimiento de la extracción criminal, de la cual se obtienen cuantiosos recursos con destino a acciones delictivas.

Dado que no se pueden ignorar los beneficios que tiene aprovechar esta riqueza natural para financiar la lucha contra la pobreza y la desigualdad, promover el desarrollo, y ahora para construir la paz, llegó la hora de que el país busque consensos sobre cómo desarrollar bien la minería. Y justamente con este objetivo, hace dos años, el Social Science Research Council y la Fundación Ford integraron el Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia (GDIAM). Allí confluyeron dirigentes indígenas, empresariales, ambientalistas, académicos y profesionales de la sociedad civil con diversas visiones e intereses respecto a la minería.

El documento consenso ya está listo y, además de hacer propuestas concretas de políticas públicas, concluye que la minería bien hecha es posible y que jugaría un papel muy importante en el posconflicto que se avecina. Las recomendaciones se basan en los principios de hacer una minería incluyente, competitiva y resiliente.

Puede decirse que se trata del estudio más serio hecho sobre el sector, por la variedad de visiones en torno a lo que debería ser el aprovechamiento de los recursos mineros en Colombia. Los siguientes son algunos de los temas claves que plantea el documento.

1. Cinco categorías de minería: Según el estudio, en Colombia esta actividad se desarrolla de manera muy diversa. De hecho, clasifica cinco tipos, lo cual es clave entender para diseñar políticas públicas que acierten en cada caso. Estos son: 1. La formal, 2. La ancestral y artesanal, 3. La informal, 4. La ilegal y 5. La actividad extractiva criminal.

La primera es aquella que cumple todas las normas, tiene un título minero legalmente otorgado y funciona bajo todos los estándares de la industria. La segunda corresponde al trabajo de comunidades étnicas y rurales. Se trata de una minería de subsistencia, a pequeña escala y no mecanizada. Es importante anotar que es una actividad legal que el Estado debe proteger. En tercer lugar está la categoría informal, que corresponde a una minería pequeña que incumple con los requisitos exigidos por ley, pero tiene vocación de formalizarse. La cuarta es la minería ilegal, generalmente mecanizada, que no tiene título minero, no paga regalías, no cumple las normas y no tiene vocación de formalizarse. Por último, está la actividad extractiva criminal, que busca obtener rentas destinadas a acciones delictivas o que usa medios criminales para operar.

2. Respaldo a las consultas previas: Este ha sido uno de los temas más polémicos en Colombia a la hora de realizar proyectos mineros y, en general, grandes obras con impacto en las comunidades. El GDIAM ratifica la importancia del derecho a la consulta libre, previa e informada de las comunidades. Propone que el Estado, en esta materia, deje de ser un convidado de piedra –como lo es hoy– para que se involucre en el proceso de buscar acuerdos entre las comunidades y los inversionistas (las empresas). Según el documento, es fundamental el liderazgo del Estado como responsable de dichas consultas.

El grupo hace recomendaciones para que estas no sean eternas, ni se vuelvan un mecanismo de chantaje, como tampoco una decisión unilateral. Sugieren, entre otras cosas, que si no hay acuerdo en un tiempo razonable, previamente discutido, el gobierno decida.

3. Revolcón institucional: Dentro de las principales recomendaciones en este tema, el grupo propone crear una “Agencia Especializada para el Diálogo Intercultural” de alto nivel, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera. Esta entidad tendría la capacidad de coordinar a todas las instituciones públicas, a las empresas y a las comunidades en torno a proyectos específicos. La idea es que no se limite a la consulta previa.

Para la pequeña minería en tránsito hacia la formalización, se recomienda crear una institución o empresa que le ayude a consolidarse. La idea es que apoye la organización empresarial y social de los mineros, los capacite técnicamente, les dé acceso al crédito y los apoye en la comercialización y la fundición, entre otras tareas.

Se sugiere, también, dentro de la institucionalidad, crear “mesas de diálogo y coordinación territorial” como escenarios de encuentro entre actores de la minería y así desbloquear relaciones conflictivas. Igualmente, reactivar y redefinir el Consejo Asesor de Política Minera.

4. Fortalecimiento ambiental: El estudio parte del reconocimiento de que la institucionalidad ambiental en Colombia tiene serias debilidades. Por ejemplo, el Sistema Nacional Ambiental (SNA) no ha logrado alinear el conjunto de normas, programas, actividades, recursos e instituciones del sistema. Por su parte, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), con algunas excepciones, han tenido un comportamiento burocrático. El panorama en departamentos y municipios no es mejor.

Por eso se propone un revolcón. Que el actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pase a llamarse Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial Sostenible. Esto porque lo territorial es un elemento clave a todo nivel en esta cartera. Se recomienda también una reforma constitucional para restringir la autonomía de las corporaciones autónomas regionales (CAR) para que dependan directamente de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla). Igualmente, crear la Unidad de Planeación Ambiental y Territorial (Upat) que recolecte información y modele el futuro de actividades del ministerio. Sugieren fundar una Comisión de Regulación Ambiental Territorial (Crat), que sería el brazo regulatorio del ministerio. Y plantean una reforma a la Anla, para que las actuales CAR sean su presencia territorial con funciones de supervisión, vigilancia y control.

5. Un régimen tributario más equitativo: El GDIAM considera necesario desmontar múltiples exenciones, deducciones y tratos preferenciales que, aparte de favorecer la evasión y elusión tributarias, reproducen graves inequidades entre sectores y agentes económicos.

Además, propone imponer una tasa tributaria uniforme para el mismo tipo de agentes económicos en todos los sectores de la economía, lo que propiciará que la tarifa nominal se aproxime a la efectivamente causada y se garantice la equidad horizontal.

6. Cambios en las regalías: El GDIAM formula algunas propuestas en torno al Sistema General de Regalías (SGR) y específicamente sobre su recaudo. Considera necesaria una utilización más equitativa –territorial– de estos recursos y más transparencia. Aunque reconoce los progresos que ha traído esta arquitectura del SGR, sostiene que hay tareas pendientes como mejorar la eficiencia de los proyectos, así como ampliar el poder de decisión de organizaciones de la sociedad civil, que asignan los recursos, en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (Ocad).

El documento propone poner en marcha un sistema de regalías de tasa variable en función del precio internacional del mineral, en lugar del sistema de tasa fija vigente. Enfatiza, además, en la necesidad de instaurar una institucionalidad eficiente para el cálculo veraz, el pago y el recaudo de las regalías con una estricta vigilancia de los volúmenes de producción y de los precios internacionales.

7. Correcta gestión ambiental: El daño sobre el medioambiente es tal vez el tema que genera las mayores preocupaciones y alienta el mayor debate contra la actividad minera. Lo interesante del presente estudio, donde confluyen respetadas voces ambientalistas, es que concluye que la minería en Colombia debe caracterizarse por su resiliencia socioecológica, es decir, la actividad extractiva debe dejar un balance impacto-beneficio neto positivo en el sistema social y ecológico en el que interviene, medido a lo largo del ciclo de vida de los proyectos, desde la exploración hasta el cierre.

Según el estudio, los impactos de la actividad minera, inmediatos y futuros, deben ser prevenidos, mitigados, restaurados o compensados, a través de procesos que aseguren beneficios para las comunidades involucradas.

En este sentido, recomienda que todos los agentes en Colombia operen efectivamente de acuerdo con los estándares internacionales. Para ello, el estudio elaboró una serie de propuestas, al tiempo que hace un llamado al Estado, empresas y comunidades locales a reafirmar un sentido de lo ético y de lo público en las prácticas mineras.

Para que haya una buena gestión ambiental, el Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia considera primordial tener un claro ordenamiento del territorio, lo cual, entre otras cosas, determine dónde no pueden desarrollarse actividades extractivas para proteger el medioambiente.

8. Minería competitiva y rentable: En este punto, el documento recuerda que en el mundo globalizado de hoy, las compañías compiten por llegar a los mercados a partir de eficiencias empresariales, pero igualmente con base en sus buenas prácticas y reputación.

Las propuestas para lograr una minería competitiva pasan por temas como la seguridad física y jurídica, instituciones de calidad y normas que brinden garantías a la inversión que en minería es cuantiosa y tiene múltiples riesgos de diversa índole.

El GDIAM propone un acuerdo nacional para que por un periodo no menor a 15 años se destinen recursos especiales a construir infraestructura productiva que permita conectarse con los centros productivos del mundo. Esto es fundamental para liberar la riqueza minera que está en el centro del país, como el carbón de Boyacá.

9. Lucha contra la extracción criminal: El documento propone cuantificar la magnitud y el impacto ambiental de la extracción ilícita, y especialmente de la criminal, a semejanza de lo que se hace en el país con los cultivos para usos ilícitos.

Una de las conclusiones en este punto es que no basta con que la Policía actúe e incaute la maquinaria. El Estado debe abordar esta problemática integralmente a mediano y largo plazo. Por ejemplo, recomienda crear “Zonas Mineras Prioritarias contra la Criminalidad e Ilegalidad”.

Según el GDIAM, para librar esta batalla hay que hacerle seguimiento al historial del producto final en las etapas en la cadena, la producción, el transporte y la comercialización, para tener la certeza de que el mineral que vende provenga de una unidad con título legalmente otorgado.

10. Apoyo al posconflicto: Una minería realizada bajo la visión que propone este grupo, ayudaría a construir la paz y su sostenibilidad en el posconflicto. Se abriría un campo muy interesante en las regiones, las más afectadas por la violencia en el pasado, para que haya, no solo alternativas laborales, sino espacios para crear desarrollo.

Con empresas organizadas y constituidas legalmente, se le quitaría terreno a actividades ilegales, como los mismos cultivos de coca o, incluso, la minería criminal. Las grandes industrias mineras ayudarían a generar cadenas productivas, que podrían contribuir a formar un tejido empresarial en las regiones, lo que quedaría allí cuando termine el proceso de explotación de los minerales.