¿Qué hay y qué falta en infraestructura vial?

En días recientes los balances presentados por el gobierno saliente volvieron a poner el debate sobre los avances en materia de infraestructura vial. Pero en ese tema, las cifras de kilómetros construidos no pueden hablar por sí solas. Dificultades institucionales, ambientales y de ejecución son el contexto que determina la velocidad con que se mueven las máquinas.

En las últimas décadas se han desarrollado cuatro de las denominadas “generaciones” de concesiones. Aunque ese es un gran avance, se requiere mantener el esfuerzo para que los beneficios de la nueva infraestructura lleguen a la población. Está avanzando la denominada cuarta generación (4G) de asociaciones público-privadas (APP) y es vital que estos proyectos lleguen a feliz término, lo cual no es fácil. Se necesita que el ritmo de inversión se mantenga durante los próximos años a pesar de las afugias fiscales. En adición a las restricciones presupuestales, el desarrollo de la infraestructura enfrenta dificultades relacionadas con el marco regulatorio, licencias ambientales, consultas previas y lo más publicitado de todo, con la corrupción, que no permeó las 4G, pero afectó sus cierres financieros. El escándalo de Odebrecht, en particular, fue nocivo para el financiamiento de la infraestructura. Los bancos nacionales se volvieron renuentes a extender más créditos al percibir mayores riesgos reputacionales y de recuperación de cartera. Cerca de 17 billones de pesos en proyectos que podrían ser construidos bajo la modalidad de APP de Iniciativa Privada -sin aportes del Estado- no han prosperado en parte por estas preocupaciones.

Pero frente a esta coyuntura, las autoridades salientes son optimistas. El Ministro de Transporte y el presidente de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), al igual que importantes funcionarios del sector, consideran que lo peor ya ha sido superado. Esto se logró con varias medidas, como una mayor intervención de la FDN en el financiamiento y su impulso a la creación de fondos de deuda. A eso se suman una mayor participación de bancos internacionales y emisiones de bonos en el mercado local.

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En el caso de las consultas populares, es evidente que el nuevo gobierno se enfrenta al reto de reglamentarlas de mejor manera. En materia de infraestructura, muchos inversionistas consideran que cada vez que se cierra una negociación, aparece una nueva comunidad no detectada anteriormente, haciendo exigencias adicionales para permitir el avance de las obras. Es claro que los derechos de las comunidades deben ser respetados, dando las garantías exigidas por la Constitución, pero es preciso contemplar la fijación de límites para su acreditación y establecer que los procesos cerrados no se puedan reabrir por medio de tutelas. Esfuerzos por legislar al respecto han fracasado.

Un problema similar existe respecto a las licencias ambientales, cuya aprobación a veces depende de las corporaciones autónomas regionales, cuestionadas por ser fortines de politiquería y corrupción. Según lo ha denunciado la misma Contraloría, en muchos casos los permisos ambientales respondan a gestiones particulares y no consideraciones con el entorno. Frente a eso sería necesario o bien depurar esas entidades, o generar procesos  más eficientes y menos abiertos a la politización. Quitarle la competencia a las CAR sería un buen paso en esa dirección.

Para resolver el problema de financiamiento, es preciso generar mecanismos novedosos para movilizar el capital necesario. Se necesita mitigar el riesgo cambiario para créditos internacionales a proyectos que tienen ingresos en pesos. En Chile, el gobierno estableció una banda cambiaria por fuera de la cual asumiría el impacto por devaluación de la moneda. También en ese país existe un mercado de seguros de largo plazo más desarrollado, que, aplicado en Colombia, podría reducir riesgos para inversionistas y el Estado. Otra alternativa puede ser la utilización de créditos en moneda extranjera por plazos más cortos, con cobertura cambiaria, que luego sean sustituidos por recursos en pesos una vez superado el riesgo constructivo. Los bancos internacionales están más dispuestos a asumir el riesgo de refinanciación a un corto o mediano plazo que el riesgo cambiario por períodos mucho más largos. En la medida en que la banca local vaya aumentando su exposición en el sector, podría hacer uso de titularizaciones que le liberen recursos y así abrir nuevos cupos de financiamiento, lo cual inicialmente podría requerir garantías parciales del Estado. Este modelo se ha utilizado en la financiación de vivienda.

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Hoy los contratos de APP de cuarta generación cumplen con los principales requisitos para financiación de proyectos bajo estándares internacionales, como la valoración y asignación de riesgos. Inicialmente, a los inversionistas locales les costó adaptarse al nuevo sistema, teniendo que asumir costos como el del ingeniero independiente y obligaciones de reporte financiero a las que no estaban acostumbrados, pero superaron estos escollos y lograron movilizar recursos de capital y deuda en montos sin precedentes. En términos de estándares internacionales, quedan temas por superar como la creación de entidades especializadas y un mejor gobierno corporativo para el sector. El Decreto 947 de 2014 creó dos unidades administrativas en el sector transporte, una encargada de la planeación de la infraestructura de transporte y otra para la regulación de la infraestructura y transporte que aún no operan. Estas unidades son necesarias para poder tener una adecuada planeación y priorización de las obras del sector y para separar las funciones de regulación de las de ejecución. Una cumpliría funciones similares a las de la UPME en el sector minero-energético y la otra corregiría fallas de mercado, fomentaría la eficiencia y promovería la competencia.

Finalmente, Se necesitan juntas directivas activas e independientes con miembros conocedores del sector en entidades como la ANI, Invias, Aerocivil y Cormagdalena. A esta última entidad hay que sustraerla del manejo politizado que surge de su junta directiva, compuesta por altos funcionarios que suelen delegar su participación, gobernadores, alcaldes y gremios.

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No se trata de retos fáciles. Están cargados de tecnicismos y ajustes difíciles de lograr en una estructura lenta y compleja. Pero de hacerlos dependerá la velocidad con que se muevan los colombianos.

(*)Economista, Presidente Capitalcorp Banca de Inversión