Sudor, lágrimas y deuda

La administración Pastra-na entrega una economía del mismo tamaño de la que recibió. Después de caer en la peor crisis en 70 años al principio del gobierno, la economía nacional se recuperó y a duras penas alcanzó a recorrer el terreno que había perdido. En otras palabras, el ingreso de todos los colombianos sumados es hoy en día, después de corregir por la inflación, más o menos igual al de hace cuatro años. El problema es que ahora hay más colombianos y por lo tanto hubo un empobrecimiento por habitante a lo largo del cuatrienio.

Pese a que en los últimos cuatro años se logró bajar la inflación a un dígito, las tasas de interés descendieron del 37 al 8 por ciento, y la tasa de cambio se estabilizó en un nivel favorable, la situación económica que hereda el próximo gobierno sigue siendo sumamente frágil. Primero, porque detrás del estancamiento de la economía hay factores que no son propiamente económicos, como la inseguridad, que aún es un problema sin resolver. Y también porque las finanzas públicas siguen en cuidados intensivos.

Quizá lo que más desconcierta a los colombianos por estos días es que al término de un gobierno de ajustes empiece otro con más anuncios de recorte. Y es que tanto los funcionarios salientes como los entrantes reconocen con franqueza que los sacrificios no han terminado. En este gobierno se avanzó mucho en el camino del ajuste, lo cual permitió estabilizar la economía y blindarla en buena medida de la crisis que afecta a varios países vecinos. Pero hacen falta esfuerzos adicionales para que la economía colombiana esté del otro lado y vuelva a crecer como en los buenos tiempos.

Tiempos de recorte

Al hacer el balance económico de la administración Pastrana conviene empezar por el ajuste fiscal que, inevitablemente, fue el eje central de su política. En este frente lo primero que hay que tener en cuenta es que el punto de partida era, por decir lo menos, bastante complicado.

En 1998 el país estaba importando muchos más bienes y servicios de los que exportaba (el saldo negativo era de 5.200 millones de dólares). El peso estaba muy revaluado y el déficit de las finanzas públicas alcanzaba niveles preocupantes. En retrospectiva, es claro que esta situación era insostenible. Bastaba con una crisis financiera internacional, como la que desató Rusia en agosto de 1998, para que se cortara el flujo de capitales externos y Colombia cayera, al igual que sus vecinos, en una profunda recesión.

En sus primeros días el gobierno Pastrana no pareció anticipar la magnitud y la gravedad de la crisis que se avecinaba. En realidad, ni siquiera los analistas privados pronosticaron la caída del PIB en 4 por ciento que habría en 1999. El gobierno arrancó entonces con unas medidas que a la postre resultaron tímidas. El primer paso fue una reforma tributaria en el segundo semestre de 1998, que terminó sirviendo de poco ya que la recesión disminuyó los ingresos tributarios y ahondó el hueco fiscal.

La verdadera agenda económica del gobierno se definió con más claridad un año más tarde, en 1999, en lo más profundo de la crisis. Fue entonces cuando se volvieron ineludibles las reformas estructurales y el gobierno decidió encarar temas políticamente difíciles, como los cambios en las transferencias territoriales y en el sistema pensional. Estas reformas, necesarias para estabilizar las finanzas públicas y la economía, se incluyeron en la lista de cosas por hacer consignada en el acuerdo que se firmó por esos días con el Fondo Monetario Intenacional.

Pero la aprobación de las reformas terminó siendo más lenta de lo que se programó inicialmente. En el camino el gobierno debió apagar incendios que venían de atrás, como la quiebra de las entidades territoriales, el colapso del sistema hipotecario y los gastos de la reconstrucción del Eje Cafetero por el terremoto de Armenia, que costaron cerca de un punto del PIB. En materia legislativa lo urgente no dio tiempo para lo importante, que eran los temas estructurales. Se les dio entonces prioridad a leyes 'de emergencia', como la de ajuste fiscal territorial, la de vivienda y la de intervención económica, que en términos generales quedaron bien hechas y fueron efectivas.

Ya en 2000, cuando el panorama se veía más despejado, Pastrana lanzó el famoso referendo de reforma política. El entonces ministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo, quien era consciente de las consecuencias financieras que tendría la medida, no ocultó su disgusto al conocer esta noticia. Fue un punto de quiebre en el gobierno. El referendo, en efecto, además de ser un fracaso político, resultó muy costoso para la economía. Se embolató la agenda económica en el Congreso, se disparó el 'riesgo-país' y se perdió tiempo precioso.

Pastrana tuvo que echarse para atrás. Recompuso el gabinete y renovó su equipo económico. Con la llegada de Juan Manuel Santos al Ministerio de Hacienda se inició el 'segundo tiempo' en el frente económico. En esta etapa el gobierno recuperó la gobernabilidad económica que había perdido con el referendo y avanzó más en el saneamiento de las finanzas públicas.

Logró la aprobación de una segunda reforma tributaria a finales de 2000, que se reflejó en un aumento importante de los recaudos al año siguiente. También aprobó la reforma constitucional para modificar las transferencias a las regiones, que tantas protestas suscitó en su momento. Esta es la más importante de las reformas estructurales que se aprobaron en el cuatrienio. El cambio constitucional obligó a cambiar la Ley 60 y la nueva norma que la reemplazó reorganizó el gasto público en las regiones para volverlo más racional y productivo. En la parte final del gobierno también se dieron los primeros pasos para aprobar otras reformas, como la de responsabilidad fiscal y la pensional, que es quizá la más importante.

El camino del ajuste fiscal estuvo marcado por tres gastos imprevistos: la quiebra de los entes territoriales, el terremoto del Eje Cafetero y la crisis financiera. El gobierno manejó ordenadamente estos tres frentes y, aunque costaron mucho, habría podido ser peor.

La administración fue sobresaliente en el manejo de la crisis financiera. En los momentos más difíciles, en 1999, lo que estuvo en riesgo en Colombia fue el sistema financiero como un todo. Un

error grave habría podido conducir a una situación como la que vivió Ecuador en ese mismo año o, más recientemente, Argentina. Pese a que en el país se destinó una gran cantidad de recursos para salvar el ahorro del público consignado en los bancos la crisis financiera colombiana salió, en términos comparativos, más barata que la de muchas otras naciones.

Para pagar estos gastos imprevistos ayudó el hecho de que hubiera aparecido una fuente de ingresos extraordinaria: el petróleo. El precio del crudo, que a principios de 1999 estaba cercano a nueve dólares por barril, se triplicó en los meses que siguieron. Esto coincidió con el momento de mayor producción de los campos petroleros, lo cual se tradujo en un aumento espectacular de las exportaciones que trajo divisas, estabilidad y mayores ingresos fiscales para el país.

Después de sumar y restar el déficit consolidado del sector público pasó de 3,6 del PIB en 1998 a 6 por ciento en 1999 y para 2001 se redujo a 3,8 por ciento del PIB. Debido a este faltante al gobierno le tocó seguir endeudándose hasta límites inquietantes.

En 1998 el gobierno de Colombia debía 10.000 millones de dólares en el exterior y en diciembre de 2001 el saldo había subido casi a 18.000 millones. La deuda interna también se disparó.

La consecución de los recursos de crédito se tornó más difícil a partir de 1999, cuando las agencias calificadoras de riesgo le quitaron a Colombia el grado de inversión, con lo cual la deuda externa del país empezó a considerarse en los mercados internacionales como una inversión especulativa. Para contrarrestar esta situación el gobierno adelantó una política muy activa de financiamiento que se puede ver de dos maneras.

Por un lado, es positivo que se haya conseguido la plata (no todos los países lo logran), y obtenido buenas tasas de interés y plazos más amplios. Pero también hay que tener en cuenta que deuda es deuda y hay que pagarla, y en este frente el gobierno colombiano ya se acerca a límites peligrosos.

El legado

En otras áreas de la política económica se hicieron cosas que mostrarán sus frutos en el futuro. Por ejemplo, en el área de comercio exterior se aplicó una política de competitividad coherente y de largo plazo. En años recientes las ventas externas también se vieron beneficiadas por la devaluación, los precios de algunos productos y el crecimiento económico de los socios comerciales. Pero en el largo plazo sólo seguirán aumentando si se siguen aplicando de manera consistente las políticas tendientes a mejorar la competitividad del país.

En la política petrolera hubo cambios en las reglas de juego que estimularon la actividad de exploración, lo cual deberá generar recursos a la vuelta de varios años. En el área de vivienda se registró una crisis histórica durante el gobierno de Pastrana. Colapsó el antiguo Upac y fue reemplazado por un nuevo sistema de financiamiento que apenas comienza pero del que se hablará mucho en el futuro: las titularizaciones. También, hacia el final del gobierno, se tomaron medidas de choque, como subsidios y estímulos tributarios, que le dieron un impulso importante a la construcción, sobre todo de vivienda de interés social.

La mayor decepción que deja el gobierno saliente es el pobre crecimiento económico. Pese a los ajustes y los esfuerzos la economía no volvió a mostrar el dinamismo que la caracterizó durante décadas. Después de la caída de 1999 hubo una recuperación, que se debió sobre todo a las exportaciones. Y éstas, a su vez, estuvieron jalonadas por la devaluación, la bonanza petrolera, la recuperación de Venezuela y el boom de Estados Unidos. Pero a medida que se reversaron estas tendencias, en 2001 y lo que va de 2002, la economía colombiana se volvió a frenar.

Nunca apareció el principal motor interno del crecimiento, que es la inversión. Tanto la extranjera como la nacional estuvieron en su mínima expresión durante el gobierno que termina. Pocos se le midieron a desarrollar nuevos proyectos de inversión en un país donde la situación de inseguridad no cesó de empeorar durante los últimos cuatro años. En ese sentido el fracaso en el proceso de paz de alguna manera le quitó puntos a la gestión económica del gobierno.

Cuando hay una economía que no crece, y una población que sí lo hace, el resultado inevitable es un mayor desempleo. La tasa de desocupación, que en 1998 era de 14 por ciento, subió a más de 20 por ciento y ahora es de 17 por ciento. El subempleo también se disparó y hoy alcanza el 32 por ciento. Y con estos dos se extendió la pobreza. La mitad de los colombianos hoy viven en la pobreza.

La herencia para el próximo gobierno es la de una economía estable, con inflación y tasas de interés bajas y una tasa de cambio en equilibrio. Pero una economía estancada. Así, los mayores incendios que le tocará apagar a Uribe son la pobreza y el desempleo. Pastrana deja también un ajuste fiscal a mitad de camino. Lo que no deja, en cambio, es margen de maniobra, pues el espacio que tenía el gobierno para endeudarse ya prácticamente se agotó.

Mayor acierto: el manejo de la crisis financiera.

Mayor error: no haber creado las condiciones de seguridad para que despegara la inversión.

Leccion: hay que abordar las reformas estructurales desde el inicio del gobierno, cuando se cuenta con el capital político.