¿Debe Paraguay ser expulsado de la OEA, Mercosur o Unasur?

El pasado viernes, la Cámara de Senadores de Paraguay resolvió separar a Fernando Lugo de su cargo como Presidente de la República. El juicio político duró solamente dos días. Los presidentes de Venezuela, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y Argentina se apresuraron a calificar los hechos ocurridos en Paraguay como un golpe de Estado; mientras que los presidentes de Brasil y Uruguay han pedido la expulsión de Paraguay del Mercosur y Unasur, en aplicación de la “clausula democrática” de sus tratados.

Una cláusula democrática es un conjunto de disposiciones establecidas en instrumentos internacionales como la Carta Democrática Interamericana de la OEA (2001), el Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático del Mercosur (1998; y en el Protocolo adicional sobre compromiso con la democracia de Unasur (2010). Estas disposiciones obligan a los Estados a tener sistemas democráticos para su admisión y permanencia en estas organizaciones internacionales. En otras palabras, las cláusulas democráticas buscan castigar a gobiernos antidemocráticos con el aislamiento de la comunidad internacional.

¿Pero cuáles son los hechos que convierten en un Estado miembro de la OEA en un Estado antidemocrático, provocando la aplicación de la cláusula democrática?

Técnicamente, los documentos internacionales mencionados anteriormente castigan el “derrocamiento por la fuerza de un gobierno democráticamente constituido”, la “ruptura del orden democrático”, o “la alteración del orden constitucional que afecta gravemente el orden democrático”. Sin embargo, dada la imprecisión de estos términos, la mayoría de los estudiosos del derecho internacional están de acuerdo en que existen por lo menos tres hechos para catalogar a un Estado como antidemocrático. En primer lugar, los hechos que constituyen un “golpe de Estado”; en segundo lugar, los hechos que constituyen “situaciones similares al golpe de Estado”; y en tercer lugar, la “erosión” sistemática o sostenida de la democracia.

Entonces, ¿existió un golpe de Estado, o una situación similar a un golpe, o la erosión sistemática o sostenida de la democracia en Paraguay?

Veamos. El término golpe de Estado no es un concepto jurídico —es decir, no se encuentra definido ni en el derecho internacional, ni en los órdenes jurídicos internos—. Sin embargo, si se toman en cuenta los usos del término en los libros que tratan exclusivamente el fenómeno de los golpes de Estado y en diccionarios especializados, podría decirse que se está ante un golpe de Estado cuando han concurrido al menos cuatro elementos: en primer lugar, que la víctima del golpe sea el Presidente u otra autoridad civil o militar que tenga el mando máximo del Poder Ejecutivo en un país; en segundo lugar, que el perpetrador del golpe haya ejercido violencia o coerción contra la víctima para que abandone su cargo; en tercer lugar, que la acción o acciones que conforman el golpe sean abruptas o repentinas y rápidas; y, encuarto lugar, que esta acción se produzca en clara violación del procedimiento constitucional para la destitución del Presidente. El año pasado, la Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Honduras usó esta misma definición al determinar que la expatriación forzosa del presidente Zelaya realizada el 28 de junio de 2009 constituyó un golpe de Estado.

Dado que no hubo violencia en el derrocamiento del presidente Fernando Lugo, se debe descartar que los hechos en Paraguay constituyan un golpe de Estado. Los presidentes de Venezuela, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y Argentina se han equivocado al calificar los hechos de esa forma.

Otro motivo para la aplicación de la cláusula democrática, son los “hechos que constituyen situaciones similares al golpe de Estado”, donde la ruptura del orden democrático se produce también de manera abrupta o repentina. Entre estos hechos se encontrarían los llamados “autogolpes” (cuando un Presidente disuelve el Congreso) y los llamados “golpes de impeachment”, definidos por el Prof. Boniface del Rollins College como “actos ilegales de una oposición desleal [en el Congreso] para derrocar a presidentes electos”.

Ahora bien, ¿actuó el Congreso de Paraguay rápida e ilegalmente, cometiendo un golpe de impeachment contra el presidente Lugo?

La Constitución de Paraguay le otorga al Congreso la facultad de remover al Presidente en tres circunstancias: “por mal desempeño de sus funciones”, “por delitos cometidos en el ejercicio de su cargo” o “por delitos comunes”. A su vez, el Congreso puede acusar con base en las mismas causales al Vicepresidente de la República, Ministros del Poder Ejecutivo, y otras autoridades. El artículo 225 establece un procedimiento de destitución de dos pasos: (1) una resolución de acusación por la Cámara de Diputados, y (2) una decisión de culpabilidad por la Cámara de Senadores. El 21 de junio de 2012, la Cámara de Diputados aprobó la resolución Nº 1431/2012 acusando al presidente Lugo de "mal desempeño de sus funciones"; al día siguiente, el Senado votó una resolución declarándolo culpable por el "mal desempeño de su funciones" y separándolo del cargo.

Al presidente Lugo se le concedieron solo dos horas para presentar su caso y pruebas de descargo ante el Congreso. ¿Será que esta rapidez en su destitución la convierte en un golpe de impeachment por violaciones al del debido proceso, como lo ha sugerido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos?

Dada la imprecisión del concepto “mal desempeño de sus funciones” (sin duda, es normal que un presidente tenga un “mal desempeño” desde la perspectiva de un legislador de oposición), las garantías del debido proceso en el juicio político en Paraguay claramente no están determinadas por la duración de los procedimientos. (Dar a un presidente varios meses de plazo para presentar las pruebas por “buen desempeño”, difícilmente cambiará la opinión de los legisladores que piensan que el desempeño del presidente fue “malo”, a la luz de un hecho determinado. El juicio político realizado por los congresistas, por ejemplo, consideró que la actuación del Presidente Lugo en relación a un reciente enfrentamiento armado entre oficiales de policía y campesinos “sin tierra”, en el cual murieron 17 personas, constituyó un “mal desempeño de sus funciones”.)

Al contrario, las garantías constitucionales del debido proceso en el juicio político de Paraguay consisten en la mayoría calificada que se requiere para las votaciones en cada etapa del proceso. De acuerdo con el Art. 225, tanto la resolución de la Cámara de Diputados, como la resolución del Senado, deben ser aprobadas por dos tercios del total de los miembros de cada Cámara. La destitución de Lugo se llevó a cabo por una votación de 76-4 en la Cámara de Diputados, y una votación 39-6 en el Senado, excediendo en gran medida los dos tercios exigidos por la Constitución.

Además, desde su origen en Gran Bretaña y los Estados Unidos, el juicio político o impeachment nunca tuvo la intención de tener las mismas garantías del debido proceso que los procedimientos civiles o penales. Los procedimientos civiles o penales consisten en una determinación de hechos con base en medios de prueba convincentes o persuasivos, ya que su consecuencia podría ser el encarcelamiento del acusado, o la obligación de pagar una cantidad de dinero al demandante. Por su parte, la decisión de un juicio político es una expresión de falta de confianza de un órgano político, que conduce solo a la separación del cargo y el despojo de la inmunidad. Está destinado principalmente a resolver un problema de impasse o la falta de confianza en un funcionario ejecutivo por el más democrático de todos los órganos de gobierno, el Poder Legislativo.

Solo después, si alguien quisiera presentar una denuncia contra el funcionario sometido a juicio político (como el estado de Illinois, EE.UU., lo hizo recientemente con el Gobernador Rod Blagojevich), un tribunal civil o penal entonces seguirá el procedimiento ordinario, observando las garantías procesales adecuadas para pronunciarse sobre la posibilidad de un castigo más severo. Como Hamilton escribió en El Federalista (No. 65), “después de haber sido condenado a un destierro perpetuo de la estima, confianza, honores y emolumentos del país, él continuará siendo susceptible de enjuiciamiento y castigo en el curso ordinario de la ley”.

En algunos países, como Argentina y Bolivia, existe una ley que regula el procedimiento constitucional de juicio político y que establece garantías más estrictas de debido proceso, especialmente para los casos en que el presidente es acusado de un delito. Sin embargo, al parecer la Constitución paraguaya post-Stroessner de 1992 buscaba precisamente dar al Congreso un poder casi arbitrario para separar a un presidente con la simple existencia de una mayoría calificada de congresistas dispuesta a hacerlo. No obstante, en pos de la transparencia, la estabilidad y la consolidación del Estado de Derecho, tal vez Paraguay debería considerar la promulgación de una ley que regule el juicio político y que brinde mayor certidumbre en relación a la imprecisa causal de “mal desempeño de sus funciones”.

A pesar de que el juicio político en Paraguay se realizó demasiado rápido para el gusto de muchos críticos legítimos, el presidente Lugo fue separado legalmente de su cargo a través de la correcta aplicación de un procedimiento de juicio político previsto en el artículo 225 de la Constitución. El juicio político se produjo en virtud de la causal imprecisa —aunque constitucional— de “mal desempeño de sus funciones”.

En suma, en Paraguay tampoco se produjo un “golpe de impeachment”.

Finalmente, la última serie de eventos que puede producir la activación de la cláusula democrática es la “erosión” sistemática o sostenida de la democracia. Esta causal, sin embargo, no busca la defensa de un presidente electo democráticamente (como en un “golpe de Estado” o en “situaciones similares al golpe de Estado”), sino más bien busca hacerlo responsable por erosionar la democracia, es decir, por acosar a los medios de comunicación independientes, promover la reelección indefinida, celebrar elecciones injustas, controlando el poder judicial, perseguir a políticos de la oposición, etc. Esta es la situación que el gobierno post-Fujimori del Perú tenía en mente cuando propuso a la OEA la aprobación de la Carta Democrática Interamericana en 2001.

Esto, por supuesto, tampoco ocurrió en Paraguay.

Es curioso observar que los líderes de Venezuela, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y Argentina fueron quienes se apresuraron a calificar la destitución constitucional del presidente Lugo como un “golpe de Estado”, sin prestar atención a la Constitución de Paraguay. Estos mismos son los líderes democráticamente electos que han mostrado mayor irrespeto hacia los medios de comunicación independientes, la oposición, y las Constituciones de sus propios países. En un artículo anterior, explico por qué sus acciones ya deberían haber conducido a la aplicación de las cláusulas democráticas de la OEA, Mercosur y Unasur motivadas en la “erosión sistemática o sostenida de la democracia”.


* Javier El-Hage es el director jurídico de Human Rights Foundation (HRF), organización con sede en Nueva York que promueve la democracia y los derechos humanos en el mundo. El-Hage fue autor del libro “Los Hechos y el Derecho detrás de la Crisis Democrática de Honduras 2009-2010,” que fue citado ampliamente en el informe final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Honduras. Sígalo en Twitter: @javierelhage.

** Traducido por Roberto González