Reversazo a la fusión de ministerios

Hace ocho años, y poco después de haber sido elegido presidente, Álvaro Uribe sorprendió al anunciar la supresión y la fusión de varios ministerios y otras dependencias administrativas. La decisión estaba motivada en el recorte presupuestal y la eficiencia del Estado.

La Ley 790 de 2002, que le dio facultades especiales al Jefe de Estado, fue la fórmula para que los ministerios fueran objeto de dicha fusión. Bajo ese amparo, la cartera de la Justicia se integró con la del Interior, los ministerios de Trabajo y Salud se unieron en el de la Protección Social, y el de Medio Ambiente acogió funciones en temas de vivienda y desarrollo territorial.

La fusión de los ministerios fue una de las reformas administrativas que tuvieron impacto favorable entre la opinión pública y más bien poca discusión, pues en general se admitía la intención de gastar menos plata y hacer el Estado más eficiente.

Ocho años después, el Gobierno de Juan Manuel Santos alista varias leyes que revivirán varias carteras, o, lo que es igual, reversar esa decisión del presidente Álvaro Uribe de fusionar varias carteras.

El anuncio lo hizo el electo vicepresidente, Angelino Garzón, quien en varias entrevistas ha dicho que entre las disposiciones urgentes del nuevo Gobierno estará la separación de ministerios y en adelante las carteras de Trabajo, Salud, Justicia, Interior, Vivienda y Medio Ambiente, serán independientes.

Esta decisión ha sido asumida por varios analistas como un elemento más de la “separación” de Juan Manuel Santos de Álvaro Uribe. Pero, más allá de esta hipótesis, la postura del nuevo Gobierno evidencia que los objetivos que tuvo el saliente Presidente, al unir varias carteras, no cumplió los objetivos esperados, o por lo menos fue inconveniente, y por eso, el Gobierno que ha garantizado la continuidad hace una enmienda o un reversazo.

¿Sirvió la fusión?

El actual Gobierno, a través de los documentos de rendición de cuentas, también advierte reducción en el gasto del funcionamiento del Estado con la fusión de ministerios.

En el documento, señala que en el rediseño de la administración pública se redujeron un 87 por ciento las plazas de trabajo; a diciembre del año inmediatamente anterior, 44.194 puestos, que podrían ser considerados como una mina burocrática, se suprimieron.

En materia económica, el Gobierno señaló que el rediseño de la estructura administrativa, de la cual hacía parte la fusión de ministerios, permitió ahorrar 1.231.962 millones de pesos en el primer Gobierno de Uribe y 1.459.042 millones de pesos en el segundo.

Pero, más allá de los resultados económicos, Semana.com consultó a varios ex ministros y expertos de las carteras fusionadas hace ocho años, y ellos hicieron su balance.

Coincidieron en que la decisión del Gobierno de Uribe no fue del todo eficiente en el diseño y el desarrollo de políticas públicas para las carteras señaladas y que la separación de los ministerios puede ser una buena fórmula.

Sin embargo, advierten que la decisión del nuevo Gobierno debe alejar de la reforma a la organización de la rama ejecutiva ambiciones burocráticas o la necesidad de abrir un nuevo botín para el pago de favores políticos.

Justicia, sin interlocución

La necesidad de revivir el Ministerio de Justicia, y separarlo de la cartera del Interior, fue uno de los temas recurrentes durante la campaña presidencial. Fue un consenso entre los principales candidatos, y el propio Gobierno, a través de un proyecto de ley radicado por el ministro Fabio Valencia Cossio, se anticipó a la iniciativa de revivirlo.

El proyecto pasó el primero de los cuatro debates que necesita. Y aunque después del 20 de julio se esperan discusiones más profundas, parece que la de la Justicia será la primera de las carteras en ser revivida.

“La necesidad es imperiosa”, dice el ex ministro de Justicia Parmenio Cuéllar, quien calificó como “un grave error” la fusión de este ministerio, porque significó muchas “consecuencias negativas”.

Según Cuéllar, los magistrados de las altas Cortes, y en general los funcionarios de la rama judicial, perdieron una directa interlocución con el Ejecutivo porque el ministerio, en cumplimiento de sus numerosas funciones, sólo atendió sus relaciones con el Legislativo.

El ex ministro de Justicia también asegura que en estos ocho años no hubo una seria política criminal ni penitenciaria. Tampoco, dice, hubo política de derechos humanos, pues el Ministerio de Justicia, anteriormente, era la única dependencia del Ejecutivo que tenía esa función. “En este período no se defendieron los derechos humanos”, advierte Cuéllar.

Otra de las “consecuencias negativas” que trajo la fusión de los ministerios es que “se descuidó” la defensa judicial del Estado. “Colombia afronta un cúmulo de demandas que obliga al Estado a pagar millonarias indemnizaciones”.

Par Cuéllar, el nuevo ministerio de la Justicia debe, como primera tarea, armonizar las relaciones con la rama judicial. Así mismo, actualizar los códigos y formular una política criminal, tanto preventiva como supresiva. Y, además, debe estar conformado por gente capacitada y expertos en temas judiciales.


Trabajo, y el reto del empleo

El Ministerio del Trabajo fue fusionado con el de Salud en la cartera de la Protección Social. Varios expertos recurren a indicadores, como el desempleo (que según el DANE está en el 12,4 por ciento), para evaluar los resultados de esta fusión.

Tarcisio Mora, presidente de la CUT, dice que el Ministerio de la Protección Social no respetó convenios de la Organización Internacional del Trabajo, y esa circunstancia ha “deteriorado las condiciones de los trabajadores”.

Advierte que la fusión que se hizo con el Ministerio de la Salud terminó por convertirse “en un sancocho” y que dos carteras neurálgicas carecieron de políticas concretas.

En materia de trabajo, Mora dijo que en estos ocho años se suprimieron los contratos a termino indefinido y se impusieron las cooperativas de trabajo asociado y los contratos de prestación de servicios, “modelos que han deteriorado las condiciones de trabajo, sin que el ministerio las proteja”, asegura.

El dirigente sindical también advierte que con la fusión ministerial se han extrañado políticas que defiendan a los menores de la explotación infantil, que garanticen la equidad de género y la protección al trabajo rural.

Mora señala que Colombia sigue siendo un país en el que es riesgosa la actividad sindical y creció a siete millones el número de empleos informales. Advierte que una cartera exclusiva para el trabajo podría generar el desarrollo de políticas concretas en estas asignaturas pendientes. “Sería un error crear los ministerios para burocracia, el principal reto es actualizar código sustantivo trabajo con convenios de la OIT, que imponga trabajo y salario dignos”, dice.

La crisis de la Salud

Al Ministerio de la Protección Social no sólo le correspondió afrontar los mayores índices de desempleo, sino el colapso del sistema de la salud, que a comienzo del 2009 motivó al Ejecutivo a declarar la emergencia social y, posteriormente, impulsar en el Congreso una mini reforma tributaria para garantizar mayores recursos para el sistema de salud.

El ex ministro de Salud Camilo González Posso advirtió que la medida de fusionar los ministerios pudo “haber influido” en la “profunda crisis” de la salud, pero no se le debe atribuir a esta decisión la única causa, porque las principales razones están en el modelo contributivo y subsidiado de la Ley 100. “Lo que sí se advirtió fue un debilitamiento en el papel de rectoría de un ministerio para los temas de la salud”.

Según González Posso, el gasto de un ministerio es una “fracción muy pequeña” del presupuesto nacional, y la fusión de los ministerios redujo la nómina, pero eso no se debe considerar una solución de fondo. “Sólo fue un gesto, o una señal política de austeridad, más simbólica que profunda. Pero la reducción de 2.000 funcionarios a la mitad no es una gran austeridad”.

Para el ex ministro, más allá de la separación del ministerio, hacen falta políticas, mayor eficiencia y una reforma al modelo de la salud.


Reivindicación del Medio Ambiente

En la década de los 90, uno de los ministerios creados fue el de Medio Ambiente, pero hace ocho años asumió más funciones: el ordenamiento territorial y la vivienda fueron sus nuevos encargos.

El ex ministro Juan Mayr calificó como “un desastre” esa fusión, porque “minimizó y debilitó la gestión ambiental en el país, pues el ministerio obedeció más a la política desarrollista, sin consideraciones ambientales”.

Según Mayr, la fusión de funciones puso al ministerio en un escenario inconveniente, al señalar que se convirtió en “juez y parte”, pues al tener competencias en vivienda y desarrollo, algunas disposiciones se enfrentaban a su papel de defensa ambiental.

El ex ministro califica como “necesaria e inmediata” la separación de las funciones del Ministerio del Medio Ambiente. “Se espera un fortalecimiento. El reto de la inversión extranjera, especialmente para la minería, necesita un ministerio que garantice que el ambiente esté a salvo y sea derecho de todos los colombianos. Eso sólo lo puede hacer un ministerio con dientes y voluntad política para avanzar en procesos de desarrollo sostenible”.

El Gobierno aún no ha anunciado el mecanismo que empleará para la separación de los ministerios. Un camino puede ser el de ampararse en la Ley 790 de 2002, la misma que otorgó facultades especiales al Ejecutivo para la fusión de los ministerios. O el otro camino es el Legislativo, a través del trámite de una Ley que establezca la nueva organización del Ejecutivo.

La reorganización de las carteras ministeriales, según palabras de Angelino Garzón, es un objetivo inmediato para el nuevo Gobierno, para orientar y liderar las políticas diseñadas en campaña por el equipo de Juan Manuel Santos.