El Presupuesto General de la Nación (PGN), para 2025, asciende a 523 billones de pesos, superior en 20 billones de pesos (+3,9 %) a la apropiación de 2024. Sin embargo, se encuentra desfinanciado y para ajustarlo, como anunció el Gobierno, será necesario acompañar su discusión en el Congreso de un proyecto de ley de financiamiento, o reforma tributaria, por un monto de 12 billones de pesos.
Para muchos analistas, una reforma tributaria en esta época de poco crecimiento económico sería —por lo menos— inoportuna y estaría lejos de convertirse en una herramienta de reactivación del aparato productivo, máxime cuando este año ya se están viendo las consecuencias de la primera reforma tributaria del Gobierno Petro, en 2022, que ha generado un fuerte impacto, en especial, a las personas naturales con salarios medios y altos.
De hecho, el exministro Juan Camilo Restrepo considera que una nueva reforma tributaria no es oportuna, porque le llega al país en un momento en el que la economía está supremamente débil y golpeada. “Llegarle con una nueva reforma que vaya a recaudar 12 billones de pesos es realmente dispararle a un enfermo”, señaló en una entrevista con SEMANA.
Piensa que es inoportuna —además— porque el Congreso está congestionado, y ahora le llega una reforma tributaria que siempre tiene la posibilidad de atraer toda la atención política y parlamentaria. “Y luego, los contenidos mismos de la reforma tributaria que se han esbozado a cuentagotas, pues hay que revisarlos. A primera vista, muchos tenemos reservas muy graves sobre la conveniencia jurídica y tributaria de lo que se piensa proponer”, agregó Restrepo.
A su vez, el también exministro José Manuel Restrepo, hoy rector de la Universidad EIA, manifestó su preocupación, a propósito del alza en los combustibles, sobre la destinación de los recursos. “En el caso de la gasolina, que se tomó una decisión sana, positiva, de hacer el cierre diferencial de precios, como venía definido desde el marco fiscal de 2022, ese recurso que se ahorró la nación terminó en gasto de funcionamiento. Y por eso el gasto de funcionamiento ha crecido de manera significativa: 20 % anual promedio, entre 2023 y 2025. No hay empresa en Colombia que esté creciendo los gastos en esa tasa”, dijo el rector de la EIA.
De hecho, la tensión en la discusión del presupuesto que el presidente del Senado, Efraín Cepeda, le dejó claro al presidente Gustavo Petro: el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación no puede incluir la financiación de 12 billones de pesos que espera recaudar con la nueva reforma tributaria. El congresista agregó, incluso, que tiene los votos para hundir la reforma tributaria.
El Ministerio de Hacienda ha argumentado que este ajuste es consecuencia del crecimiento desmesurado de las inflexibilidades del gasto. SEMANA conoció que se dio una reunión entre el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, y varios congresistas para socializar algunos puntos de la reforma tributaria. Entre ellos, afectar uno de los inamovibles que había planteado el Gobierno: no tocar el IVA de la canasta familiar. Este impuesto, dentro de lo planteado por el Ejecutivo, se les impondría con tarifa de 19 % a los juegos de suerte y azar, a las plataformas, como Airbnb, y a los vehículos híbridos.
En el presupuesto del próximo año hay un contraste entre el crecimiento del servicio de deuda y en el gasto de funcionamiento, y el recorte en la inversión, que es contracíclico, advierte un estudio de Corficolombiana.
Precisamente esta entidad, en su análisis, considera otra opción frente a la reforma tributaria que planteó el Gobierno. Señala que existe margen para implementar un plan de austeridad que cubriría al menos los recursos del proyecto de ley de financiamiento, lo cual sería más conveniente, especialmente en un contexto de estancamiento económico en el que se ha solicitado al Gobierno presentar planes para reactivar la economía. “El ajuste fiscal debe realizarse a través de un recorte del gasto, y no por medio de más carga tributaria”.
Según la firma, el ajuste fiscal debe realizarse a través de un recorte del gasto en funcionamiento, “pero siendo sensibles a los ajustes que requiere la Constitución en la nómina del Estado y las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP), y no por medio de más carga tributaria. Particularmente, este ajuste en el gasto debería seguir un principio de austeridad fiscal donde se limite el aumento en el gasto de funcionamiento a la tasa de inflación proyectada para el cierre de este año, con un máximo de dos puntos adicionales, lo que implicaría un aumento cercano al 7,6 %”.
Este enfoque podría aplicarse desde diferentes ópticas. Dice que una primera aproximación es realizar un análisis transversal independiente de las entidades, que examine los principales rubros del presupuesto, como el gasto de personal, la adquisición de bienes y servicios, y las transferencias (incluidas pensiones y aseguramiento). “Según nuestros cálculos, aplicar la regla estándar del 7,6 % (exceptuando los regímenes del SGP) podría generar un ahorro de entre 10,9 y 11,6 billones de pesos”. Reconoce el análisis, para este punto, inflexibilidades como el incremento constitucional del SGP, se podría aumentar en 10,6 % los rubros de pensiones, el aseguramiento en salud y el Fomag, y garantizar que el crecimiento se basará en inflación más 5 puntos por envejecimiento de la población.
Una segunda posibilidad es profundizar el análisis sobre las 231 entidades identificadas en el PGN 2025. En este grupo el criterio de decisión se basa en el tamaño del gasto en funcionamiento sobre el total de este rubro. De esta forma, fueron 10 las entidades que representan el 80 % del presupuesto de funcionamiento, excluyendo al Ministerio de Hacienda, que ya sufrió un recorte de 14 billones de pesos.
En su gran mayoría, los crecimientos estimados en el PGN superan la proyección de inflación para 2024 del Ministerio de Hacienda (5,3 %), con la excepción del presupuesto para las universidades públicas, que se encuentra cercano a esa cifra.
De esta forma, al aplicar en este grupo el cálculo de austeridad que plantea Corficolombiana, es decir, un crecimiento de la inflación más dos puntos, exceptuando a la Policía Nacional y la Rama Judicial, que tienen planes de expansión de personal, a las cuales se le aplicaría un crecimiento del 10,6 %, “permitiría que existiese un espacio de ahorro por 16,8 billones de pesos, debido a que el aumento promedio pasaría del 15,5 % a un 7,8 %. Sin embargo, es importante ser cautelosos, ya que algunos elementos de estas diez entidades podrían estar vinculados a aumentos previstos por el SGP y actualmente el PGN no cuenta con ese nivel de detalle”.
Otra aproximación consiste en revisar las entidades con mayor crecimiento en el PGN 2025. Este grupo quedó conformado por 18 entidades que presentaron un crecimiento atípicamente alto, considerando aquellas con aumentos superiores al 20 %, como la Corporación Autónoma del Chocó, la Agencia Nacional de Minería, la Registraduría Nacional, el Fondo Rotatorio del Dane y la Dirección Nacional de Bomberos, entidades cuyos crecimientos están por encima del 100 %, como advierte en su análisis Corficolombiana.
En este ejercicio, el gasto en funcionamiento suma 5,9 billones de pesos, representando un incremento del 119,3 % respecto a 2024, y que luego de ajustar este crecimiento por nuestro principio de austeridad (7,6 %), el ahorro en este grupo podría acercarse a los 3 billones de pesos. “Adicionalmente, resaltamos que aún existen ciertas preguntas por los crecimientos tan altos en ciertas entidades y que podrían ser objeto de análisis luego de conocer un nivel de detalle más importante del PGN. En este grupo se encuentran: la Agencia Nacional de Minería, el Fondo Rotatorio del Dane, la Dirección Nacional de Bomberos, la Unidad Administrativa Especial (UAE) Junta Central de Contadores y la UAE Migración Colombia, donde sería razonable esperar ajustes más austeros, al menos alineados con la inflación proyectada”, agrega el estudio.
Corficolombiana reconoce que la elaboración del PGN es una tarea compleja, con múltiples restricciones y consideraciones. “Sin embargo, estamos convencidos de que un plan de austeridad basado en una regla estándar, clara y comunicable, y que combine diversas estrategias, puede ser una solución más efectiva que recurrir a mayores cargas tributarias. Creemos que es posible implementar este plan, evitando así la necesidad de una reforma tributaria y asegurando el financiamiento del PGN para el próximo año. Esto permitirá generar confianza y certidumbre sin comprometer el crecimiento económico en 2025″, concluye el análisis.