Una de las grandes banderas del entonces candidato y hoy presidente Gustavo Petro, ha sido la lucha contra el hambre y garantizar la seguridad alimentaria. Esta inquietud se materializó en el Plan Nacional de Desarrollo, que modificó una ley de finales del siglo pasado, estableciendo determinantes de ordenamiento territorial y su puesto de prevalencia.
A la fecha, el Ministerio de Agricultura ha declarado Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (Appa) en el sur de La Guajira, en Sabana Centro en el departamento de Cundinamarca, en el suroeste de Antioquia, municipios de tradición agropecuaria del Tolima, Cauca, Putumayo, algunos más de los Llanos Orientales, también en Córdoba y Santander, entre otros. Más de 80 municipios han sido priorizados en este aspecto.
“Es una determinante que busca proteger y salvaguardar los mejores suelos para la actividad agropecuaria y protección del derecho humano a la alimentación de manera armónica con las determinantes ambientales y permitiendo al sector de la agricultura identificar aquellas zonas donde debe desplegar su misionalidad de manera estratégica. En un mundo en crisis climática, la autosuficiencia en la producción de alimentos es vital sin perjuicio de otras actividades económicas que pueden ser armonizadas en los territorios”, señala el Ministerio de Agricultura al explicar las Appa.
El ministerio resalta que el régimen de usos de las Appa permite la materialización de los objetivos y principios generales del ordenamiento territorial que garanticen el uso racional del suelo y su prevalencia para el desarrollo de actividades agrícolas que aporten a la seguridad alimentaria de los municipios, los departamentos y el territorio nacional. “De igual manera, permitirá el cumplimiento de la función social de la propiedad, que es de carácter constitucional, así como de la materialización del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular, que permitirá el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo”, agrega.
La controversia
El Ministerio de Agricultura ha señalado que la determinante no afectará las actividades económicas que se adelantan en los territorios, ya que se garantizará y respetarán los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas establecidas en la Constitución. Y asegura que en el caso de nuevas actividades económicas incompatibles que se pretendan realizar y otras actividades productivas rurales, deberá analizarse para cada caso concreto su abordaje.
De hecho, el régimen de usos establece que los principales son agrícola de producción de alimentos, pecuario, acuícola y pesquero; los compatibles son agroforestal, bienes y servicios asociados a la producción agropecuaria, habitacional –para vivienda rural dispersa- y equipamientos; los restringidos son agrícola y pecuario confinados, y agroturismo. Por último, los prohibidos son minería, comercio e industria.
Precisamente allí es donde empieza la controversia en torno a dos temas específicos: la autonomía territorial y el desarrollo de otros sectores económicos.
Según el Ministerio de Agricultura, la Constitución otorga autonomía a las entidades territoriales y se establece la distribución de competencias entre la nación y esos entes, y hace un recuento de las normas y las modificaciones que se han dado para llegar a la más reciente medida. “Esta norma establece que es deber de los municipios tener en cuenta para la formulación de los planes de desarrollo los criterios de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios (Upra), para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, y que este debe hacerse en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo”, afirma esta cartera.
Sin embargo, la implementación de las Appa representa un cambio significativo en la planificación territorial y los modelos de desarrollo de los municipios.
Como advierte Edwin Chiriví, gerente de Camacol Bogotá y Cundinamarca, la definición de estas áreas en discusión actualmente de parte del Ministerio de Agricultura, los entes territoriales y las autoridades concernientes para el desarrollo del mercado inmobiliario, “han planteado un desafío sobre las necesidades de suelo que requieren los municipios y tenemos una presión importante por la demanda de nueva vivienda”.
Agrega que hay que analizar de manera estricta la vocación agrícola de los suelos que se quieren proteger de tal forma que no vaya a restringir el desarrollo urbano formal y ordenado que tienen previstos los municipios para los próximos años y que la definición de estas áreas no vayan a afectar derechos adquiridos que puedan tener algunos instrumentos de gestión de suelo o de planificación que permitan actualmente el desarrollo de otro tipo de actividades económicas, entre ellos procesos formales de urbanización.
“Como Camacol, entendemos este como un proceso derivado del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, como gremio siempre hemos propendido para poder tener espacios técnicos, mesas técnicas, información detallada, precisa y a la escala necesaria, que permitan en un correcto ejercicio de concertación y divulgación entender los alcances y por supuesto blindar que los suelos a proteger sean los aptos y los idóneos y no se vaya a restringir el desarrollo urbano formal previsto que tienen los municipios”, advierte Chiriví.
De acuerdo con el experto Camilo Chaverra, la nueva determinante impone restricciones que afectan la consolidación de los modelos de ocupación en los municipios. Advierte que los planes de ordenamiento territorial (POT), planes básicos de ordenamiento territorial (PBOT) y esquemas de ordenamiento territorial (EOT), que son los principales instrumentos de planificación, deberán ajustarse para cumplir con estas nuevas directrices. “Estos cambios generan incertidumbre en los procesos de planificación a largo plazo, dificultando la proyección de un desarrollo coherente y sostenible; especialmente en otras actividades, ya arraigadas en los territorios, fundamentalmente apalancadas en usos mineros, comerciales e industriales, de los que reniegan las Appa”, afirma.
Una de las principales consecuencias de la determinante, a su juicio, es la restricción en la oferta de suelo disponible para usos diferentes a la producción agroalimentaria priorizada; lo cual no solo limita el crecimiento urbano e industrial, sino que también restringe la diversificación económica de los municipios, ya que las áreas destinadas a otras actividades económicas se ven reducidas, y variaría el valor del suelo para usos no agroalimentarios, afectando la competitividad regional y las oportunidades de desarrollo.
Destaca que no existe un modelo claro para financiar la reconversión de usos del suelo, especialmente en áreas con actividades no licenciadas, pero en ejercicio. “Sin una estructura financiera definida, los municipios corren el riesgo de asumir cargas económicas que podrían desestabilizar sus presupuestos y afectar la inversión en otros sectores prioritarios”, asegura.
También afirma que la delimitación de las Appa se ha realizado sin procesos de concertación adecuados con las comunidades locales ni con los municipios afectados, generando incertidumbre en las comunidades sobre su futuro económico. Además, genera conflictos directos con proyectos y actividades ya en curso, definidos bajo los parámetros de uso del suelo adoptados por los POT. “Las nuevas restricciones pueden hacer que proyectos previamente viables se vuelvan inviables, generando posibles pérdidas económicas para los inversionistas y afectando la seguridad jurídica de los desarrollos en marcha”, manifiesta.
Por su parte, el Comité Intergremial de Antioquia, con 35 gremios afiliados, expresó su preocupación frente al proyecto de resolución del Ministerio de Agricultura de las Appa, que busca identificar las zonas de protección para la producción de alimentos en el suroeste antioqueño. “La gravedad radica en que esta medida podría afectar la competitividad del departamento y provocar una parálisis en los sectores productivos, generando graves impactos en el tejido empresarial y social de la subregión de todo el suroeste antioqueño”, señala.
A juicio de esta entidad, que dirige Nicolás Posada, y que presentó sus observaciones en la Asamblea Departamental, el proyecto de resolución limita la autonomía de Antioquia y lanzó alertas en algunos sectores. Por ejemplo, en turismo rural advierte que restringe el desarrollo de proyectos de este sector, que ha ganado popularidad en esa región gracias a su oferta de paisajes naturales, fincas cafeteras y actividades culturales. “La iniciativa Antioquia es Mágica, lanzada en 2023, incluye rutas que abarcan esta subregión, promoviendo el ecoturismo y la sostenibilidad. Más de 360 emprendedores locales participan en estas rutas, ofreciendo experiencias auténticas que atraen turistas y generan ingresos para las comunidades”, señala el comité.
Para el suroeste antioqueño, el comercio es vital, en especial en municipios como Andes y Ciudad Bolívar, que funcionan como centros de intercambio de bienes agrícolas y productos básicos. También preocupa el futuro de la actividad minera legal, en especial de oro, pilar económico de municipios como Amagá, Angelópolis y Fredonia. Este sector representa un aporte significativo a las exportaciones de Antioquia: alcanzó el 53,4 % de las ventas al exterior del departamento en 2023.
Y el sector inmobiliario en el suroeste antioqueño ha experimentado un notable crecimiento, especialmente en proyectos de vivienda social y desarrollos residenciales de lujo. En 2023, la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia (VIVA) destinó más de 7.500 millones de pesos para soluciones de vivienda, incluyendo nuevos proyectos y mejoramientos en municipios como Támesis y Tarso. “Además, proyectos de mayor envergadura, como la urbanización Alejandría Silvestre, en Jardín, están atrayendo inversiones de alto poder adquisitivo, impulsados por la mejora en infraestructuras viales como la Conexión Pacífico 2″, dijo el comité, que insiste en que se requiere una mayor socialización con todos los actores relevantes del territorio y la incorporación de estudios técnicos sólidos. Y agregó que es fundamental que este proyecto esté respaldado por planes que contribuyan a la competitividad y el desarrollo rural en lugar de afectarlos.
“En conclusión, dice Posada, la implementación de las Appa en el suroeste antioqueño genera grandes preocupaciones para los diferentes sectores del territorio en materia ambiental, económica, ganadera, turística, pecuaria y para la comunidad en general. Es crucial encontrar un equilibrio que proteja el ambiente sin comprometer la viabilidad económica y el bienestar de la población”.