Aunque la reforma pensional aprobada recientemente en la Cámara de Representantes y que pasará a sanción presidencial, tiene decisiones que los analistas han destacado, como la reducción de los subsidios que la Nación paga a las pensiones altas, la eliminación del arbitraje que existe entre los regímenes público (Colpensiones) y privado (fondos de pensiones) y aumenta la cobertura del régimen contributivo, persisten las preocupaciones en su costo y la sostenibilidad fiscal.
En el trámite de la reforma pensional en el Congreso de la República, el Ministerio de Hacienda informó que las disposiciones que propone la reforma al sistema implicarían un incremento del costo fiscal en Valor Presente Neto (VPN) a 2070 de 5,5 puntos porcentuales del PIB. Con cálculos de hoy, un punto del PIB equivale a unos 16,7 billones de pesos, lo que implica que 5,5 puntos representarían unos 92,3 billones de pesos de 2024.
Esa proyección se hace teniendo en cuenta solo el costo adicional que implicará la creación del pilar solidario, que es el destinado a los adultos mayores que no pudieron ahorrar nada para su vejez y a quienes se les daría un subsidio mensual equivalente a la línea de pobreza (calculado hoy en 223.000 pesos) y que es un gasto que quedaría a cargo del Estado. Los otros pilares (semicontributivo y contributivo) se nutrirían de las cotizaciones de los trabajadores, así como de lo que se guarde en el nuevo fondo de ahorro que planea la reforma.
El lío estaría del año 2067 en adelante, cuando se estima que se acabarían los recursos que se ahorren en el nuevo fondo, momento a partir del cual el impacto fiscal “se vuelve súbitamente mayor como resultado de la necesidad de cumplir las obligaciones pensionales a partir de aquel año”, como lo admite el mismo ministerio en el documento que presentó al Congreso.
Para el exministro y rector de la Universidad EIA, José Manuel Restrepo, los cálculos, con base en la información de MinHacienda y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, son así: el componente del beneficio solidario, cerca de 3 millones de adultos mayores, tendrían un costo de 0,3 % del PIB, algo así como 4,8 billones de pesos adicionales. El segundo componente es el del beneficio del régimen semicontributivo para quienes no alcanzan a cotizar las semanas necesarias para poderse pensionar. Este tendría un costo de entre 0,3 y 0,8 % del PIB, es decir, de entre 4,8 billones y 12,8 billones de pesos anuales adicionales. Y, finalmente, el régimen contributivo con el umbral que se adoptó de 2,3 salarios mínimos, en el peor momento del mismo, implicaría giros adicionales del presupuesto nacional a Colpensiones del orden de 2,5 % del PIB, es decir, unos 40 billones de pesos.
“Así las cosas, en el momento más costoso de la implementación de la reforma, valdría entre 3 y 3,6 % del PIB que en un cálculo sencillo sería como 54 billones de pesos anuales adicionales. Ese es el costo”, dice Restrepo.
Sin embargo, hay hechos que no están en las cuentas y a él le generan más preocupación. “En el último debate en el Senado, cuando faltaba un voto para la aprobación, se introdujo un artículo, yo lo llamo una moneda de cambio para poder aprobar la norma, que contempla un trato diferencial para campesinos, afros, indígenas, entre otras poblaciones. Esto implicaría un régimen pensional para el 42 % de la población del país. Este trato diferencial se relaciona con edades de pensión, entre otros temas. Esto no tiene estudios, no tiene valoración de costos, no hizo evaluación de impacto fiscal. Claramente, tendría un costo significativo, pero tiene ese veneno heredado del Senado a última hora”, explica Restrepo.
El otro error, a juicio del exministro Restrepo, que tiene la redacción, y eso ya se había corregido en la Cámara de Representantes recientemente, es que se dejó un impuesto a las pensiones de más de 3 millones de pesos mensuales. “Es otro ingrediente que creo le da un toque de inconstitucionalidad sumado a otro y es que no se debatió el texto en su integralidad, a que no hubo declaratoria de suficiente ilustración y no cumple con el requisito de publicidad”, agrega.
Este incremento de costos también lo comparte Asofondos. Su presidente, Santiago Montenegro, en una reciente presentación en el Congreso, señaló que esta reforma incrementa el costo fiscal y el pasivo pensional del régimen público, en lo que llamó “cifras muy elevadas”. “Según nuestros cálculos, el pasivo pensional sube desde un 150 % del PIB a 205 %. Esto implicaría la inviabilidad fiscal de los futuros gobiernos”, aseguró Montenegro.
Agregó que eso representa, también, un golpe a los jóvenes y a las futuras generaciones, “que tendrían que pagar esta carga con mayores cotizaciones o con mayor edad de jubilación, con más años de cotización. Esto ejercerá presión sobre las finanzas públicas, las tasas de interés y la capacidad del Estado para invertir”.
Para Anif, con el umbral aprobado en 2,3 salarios mínimos para el pilar contributivo, el pasivo total del sistema asciende a 179,3 % del PIB. A su vez, este centro de pensamiento aseguró en un análisis que el pasivo del régimen de transición equivaldría al 16 % del PIB en valor presente neto para el año 2100. “No obstante, la reducción del requisito a 900 semanas para hombres y 750 para mujeres, implica que el pasivo pensional se elevaría a 28,3 % del PIB, un incremento de 12,3 puntos porcentuales”, señala en su informe. Agrega que la reducción de semanas para las mujeres y el artículo, que incluye un ajuste a la baja en los requisitos de años y semanas para grupos étnicos, suponen presiones fiscales adicionales para el sistema.
El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), en su más reciente actualización de las cifras, planteó los escenarios frente a cada uno de los pilares. En el caso del solidario, calcula que tendrá un costo anual de 0,3 % del PIB una vez entre en vigencia la reforma, es decir, unos 4,8 billones de pesos.
Resalta que los recursos del pilar solidario deberán ser asignados por el Presupuesto General de la Nación todos los años en el Congreso de la República. “Estos recursos deberán tener en cuenta los techos de gasto fijados por el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y ser consistentes con la regla fiscal. Este pilar no corresponde a un derecho pensional, responde a un programa social y deberá estar sujeto a los recursos disponibles para el mismo”, advierte el estudio.
En cuanto al pilar semicontributivo, el Carf estima que representaría el 0,2 % del PIB en 2025, que aumentaría a 0,3 % del PIB en 2036, y después subiría lentamente, hasta 0,8 % del PIB en 2065. Este gasto se explica por la devolución de los saldos de los cotizantes, al rendimiento real de las cotizaciones pagadas a Colpensiones y al subsidio sobre el saldo resultante que se otorga a aquellas personas que cotizaron entre 300 y 1.000 semanas, y que no se encuentran en condición de pobreza ni vulnerabilidad. Los beneficiarios de este pilar no accederían a una pensión, dado que recibirían montos mensuales menores a 1 salario mínimo legal mensual vigente (SMMLV).
Frente al pilar contributivo, en el que efectivamente están los pensionados, los cálculos del Carf establecen que las necesidades de Colpensiones para el pago de mesadas y devoluciones aumentarían del 3 % del PIB en 2025 al 4,9 % del PIB en 2065. Esto se explica porque Colpensiones pasaría a responder por los primeros 2,3 SMMLV de todas las pensiones. “Debido a estas mayores necesidades, y en vista de que los ingresos de Colpensiones que se destinan al pago de estas necesidades se mantienen relativamente constantes frente a los que se tendrían sin la reforma, una vez se agote el Fondo de Ahorro (la Dirección Técnica del Carf calcula que este se agotará en 2062, en 38 años), la Nación deberá hacer una transferencia mayor a Colpensiones en alrededor de 2,5 % del PIB anuales (pasa de 1,3 % del PIB en 2025 a 3,8 % del PIB en 2063)”, agrega el análisis.
La reforma, en concepto del Carf, representa un aumento del Valor Presente Neto (VPN) de la transferencia de la Nación a Colpensiones, a 2100, de alrededor del 62,3 % del PIB frente al valor presente neto de esta transferencia sin reforma pensional.
Según el comité, la reforma implica un aumento de las transferencias del Gobierno nacional hacia el financiamiento del sistema pensional en el largo plazo porque asume la responsabilidad de todas las pensiones por debajo del umbral de 2,3 salarios mínimos mensuales, ahorra solo parte de las cotizaciones, se introduce el mecanismo de prestación anticipada acotado hasta 2036, se reducen las semanas mínimas de cotización para acceder a pensión por parte de las mujeres, se da la posibilidad de trasladarse a menos de 10 años de la pensión, y se permite la compra de semanas en el Régimen de Prima Media (RPM) con las cotizaciones del Régimen de Ahorro Individual Solidario (RAIS).