A la filosofía de cero mermelada del presidente Iván Duque le llegó la hora de la verdad. Tras la caída de la Ley de Financiamiento y la necesidad del Gobierno de volver a tramitar esta reforma, el primer mandatario no tendrá otra que seducir al Congreso. Y esta vez bajo presión y con el taxímetro corriendo.
No va a ser fácil. En apenas dos meses, el jefe de Estado tiene el desafío de desplegar su habilidad política para mover las fichas de este nuevo ajedrez con el Congreso a fin de poner a salvo no solo su política económica, sino su gobernabilidad. Para el futuro de su administración, en esto hay demasiado en juego. Una forma de salvar la ley sin mermelada es la representación política, que significa sacudón ministerial. El fallo de la Corte Constitucional tuvo algo de salomónico. Tumbó la Ley de Financiamiento, pero, al mismo tiempo, le tiró un salvavidas: mantuvo los efectos de la norma hasta el 31 de diciembre. Eso implica que el recaudo de 2019 se salva. Aquí están incluidos los ingresos por el impuesto al patrimonio para personas naturales; los ajustes en retención en la fuente para los salarios más altos; la sobretasa a la venta de vivienda de más de 918 millones y el aumento en el impuesto a los dividendos. Incluso, la sobretasa en renta para los bancos, del 4 por ciento, aunque está demandada, también será causada por este año; asimismo, los nuevos ingresos que generó la normalización tributaria que venció el 25 de septiembre pasado y reportó un ingreso al fisco por 1,1 billones de pesos.
Lo anterior ha permitido conservar la calma de los mercados y de los empresarios. Pero el problema de Duque no es con la comunidad internacional, ni con el sector privado, ni siquiera con los mercados, ya que el dólar bajó 24 pesos el viernes. Es con el Congreso de la República, que va a aprovechar esta oportunidad para medirle el aceite a su administración.
Aunque los primeros años de cualquier Gobierno suelen ser la luna de miel con el Legislativo, la determinación de Duque de no endulzar a los parlamentarios con mermelada les ha dejado un sabor amargo. El ministro Carrasquilla insistirá en presentar la misma reforma, pero tendrá que solucionar cierto vericuetos. La decisión de la corte obliga al Gobierno a jugar en un terreno que no le ha favorecido: el Congreso. Si se tiene en cuenta que estos proyectos requieren varios debates en las dos Cámaras y que al Congreso le queda solo mes y medio de sesiones, los tiempos son apretados. Eso es bueno y malo. Bueno, porque la presión del tiempo no recae solo sobre el presidente, sino también sobre el Congreso. Y este, a pesar de estar hambriento de burocracia, es consciente de la responsabilidad que tiene si no está a la altura de las circunstancias. Malo, porque es imposible que los parlamentarios se resignen a no cambiarle ni una coma. Además, parece complicado que el presidente la pueda pasar a palo seco. Por lo anterior, el Gobierno enfrenta varios escenarios difíciles: 1) el impacto económico que tendría no aprobar esa ley; 2) la dificultad de conciliar con los congresistas un texto que no se vuelva una colcha de retazos; 3) hacerle ajustes a una política de cero mermelada; y 4) mejorar la gobernabilidad por medio de la representación política.
La Corte Constitucional le lanzó un salvavidas al Gobierno para que presente una nueva ley antes de finalizar este año. El representante a la Cámara Óscar Darío Pérez sugiere incorporarle varios cambios y mejoras al nuevo proyecto. Si bien el mayor efecto de la caída de la Ley de Financiamiento se verá en el plano político, en lo económico también se sentirá. Ya centros de estudios económicos como Anif y Fedesarrollo habían calculado que para 2019 la norma generaría un recaudo de unos 7 billones de pesos. Pero también prevén que a partir de 2020 los beneficios otorgados en la ley –tales como la devolución del IVA en la compra de bienes de capital, el descuento de impuestos como el ICA y el 4 x 1.000, la reducción del impuesto de renta para empresas, las exenciones a emprendimientos de economía naranja (por siete años) y del agro (por diez años)– impactarán de manera negativa el recaudo tributario. Anif calcula que en 2020 habrá un menor recaudo de 5 billones de pesos por efecto de estos beneficios. Solo la devolución del IVA para los próximos tres años se calcula en unos 12 billones de pesos.
Pero hay que ver los efectos de la ley más allá del recaudo tributario. El Gobierno y los gremios insisten en que reducir los impuestos a las empresas reactiva la inversión y promueve el crecimiento en la producción, en la economía y en el empleo. Esa teoría, sin embargo, tiene muchos críticos, aunque ha sido una de las cartas de esta administración. Aunque son rivales en la política regional, Vargas y Gaviria tienen un acuerdo tácito de frente unido en la Ley de Financiamiento 2.0. De hecho, el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, lamentó que se cayera la norma porque asegura que eso arriesga la credibilidad gubernamental y afectará el crecimiento de la economía. Por eso anunció que tramitará con mensaje de urgencia un nuevo proyecto de ley para subsanar los errores y evitar mayores pérdidas para la economía. Pero a pesar de la preocupación del Gobierno y de gremios y empresarios, la reacción de los mercados financieros al hundimiento de la Ley de Financiamiento no resultó de las dimensiones catastróficas presagiadas.
El miércoles, el índice Colcap, que mide el comportamiento de las 20 principales acciones, cayó 0,06 por ciento y se ubicó dentro del rango de negociación de los últimos tres meses. Entre 1.570 y 1.600 puntos. El dólar bajó 24 pesos el viernes. Según estos índices, el mercado recibió bien el salvavidas lanzado por la corte y no hubo ‘hecatombe’. El ministro Carrasquilla anunció el jueves que introducirá un proyecto de ley idéntico al que se cayó. Eso, sin embargo, tiene ciertos vericuetos legales. Existe un debate jurídico sobre si hay que presentar una ley de financiamiento o una reforma tributaria. Aunque las figuras son distintas, el efecto es el mismo. Por otra parte, en el original hay temas que han expirado, como la normalización tributaria, que venció el 25 de septiembre, y la fecha en que se aplica el impuesto al patrimonio. Para estos casos, el Gobierno piensa no cambiar el texto, pero sí hacer las aclaraciones respectivas. También hay temas de iniciativa parlamentaria con los cuales el Gobierno no estuvo de acuerdo al tramitar la Ley de Financiamiento, pero para no abrir una compuerta los va a mantener. El más importante de estos sería la sobretasa de 4 puntos en renta para el sector financiero. Sin embargo, quienes siguen los temas legislativos temen, sobre todo, cómo lograr que se apruebe un proyecto con pequeños cambios y cómo evitar que la tentación de muchos congresistas por meter otros asuntos –o micos– no se concrete.
El gran interrogante no es si el Congreso va a introducir modificaciones, sino qué tanto. Hasta ahora, los mensajes al respecto han sido ambiguos. El hombre de las galletas en este proceso es el representante a la Cámara Óscar Darío Pérez, vocero del Centro Democrático para asuntos económicos. En la actualidad, él juega el papel en reformas tributarias que en el pasado interpretaban Víctor Renán Barco y, posteriormente, Gabriel Zapata. Pérez ha dicho que es mejor hacerle al proyecto los cambios que requiere el país. Concretamente, ha mencionado los siguientes: 1) una verdadera normalización, porque, como quedó, le decía a la gente que se acogiera, pero luego la investigaba; 2) aclarar el impuesto al consumo de viviendas de más de 918 millones de pesos, que no recaudó lo esperado y ha frenado la construcción; 3) revisar si la rebaja en renta de 10 puntos era la adecuada; 4) si la renta presuntiva debe bajar como se propuso. Esa enumeración de posibles cambios podría abrirle la puerta a todo tipo de propuestas, que podrían hacer que la situación se le salga de las manos al Gobierno. Por esto, también hay congresistas que quieren ayudar al Gobierno y evitar ese bazar persa. El senador Richard Aguilar, vocero de Cambio Radical y uno de los ponentes, asegura que al tratarse de un proyecto con mensaje de urgencia lo mejor es hacer la menor cantidad de cambios posibles. Esa posición puede ser responsable, pero también utópica. Los mensajes han sido ambiguos en el Congreso frente a las modificaciones que le harán al nuevo proyecto de ley. Para muchos resulta inevitable que, como todas las reformas tributarias, este proyecto de ley termine convertido en un árbol de Navidad, con todo tipo de adornos. Los políticos intentarán meter allí sus intereses o el de las regiones o sectores que representan. Pedirle al Congreso que no haga política con el más político de los temas es una ingenuidad.
Para que la ley salga en los plazos establecidos y bajo el control del Gobierno se va a requerir un acuerdo con los partidos. Eso, como se ha dicho muchas veces, no es lo mismo que repartir mermelada. Es simplemente la fórmula de gobernabilidad con que se manejan las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en las democracias. Detrás de todo esto surge el concepto del timonazo, del cual se viene hablando desde hace meses. En la práctica, significa un remezón del gabinete para darles ministerios en forma oficial a los partidos. El presidente, probablemente, pensaba iniciar el año entrante con un ajuste en las reglas del juego para poder aprobar la reforma pensional y otros temas prioritarios de su agenda. La emergencia presentada con la caída de la Ley de Financiamiento lo hará adelantar esa fecha. La posición inflexible que ha mantenido hasta ahora le ha impedido sacar adelante iniciativas como las objeciones a la JEP y la reforma a la justicia. Desde la Casa de Nariño ya empezaron a contactar congresistas para saber con cuántos cuenta el Gobierno. Si ese barrido arroja que no hay una mayoría holgada para evacuar pronto la ley, Duque tendrá que desplegar una estrategia dirigida a los jefes de partido a fin de que estos alineen a sus respectivas bancadas. En esa lógica serán claves dos pesos pesados: Germán Vargas Lleras y César Gaviria. Ellos son dos leones que le han sacado sangre en la arena al Gobierno en el Congreso. Traerlos al rebaño no va a ser fácil. Germán Vargas, al fin y al cabo, fue uno de los demandantes de la inconstitucionalidad de la ley que acaba de caer.
Y Gaviria, por su parte, no ha olvidado que, a pesar de haber hecho que el liberalismo adhiriera en segunda vuelta a Duque contra viento y marea, el partido no se ha sentido bien tratado. En todo caso, pese a ser rivales en la política regional, se ha filtrado que hay un acuerdo tácito entre Gaviria y Vargas para presentar un frente unido ante la Ley de Financiamiento 2.0. El trámite de la norma fue un desorden y demostró la improvisación política del Gobierno. Comenzó con la propuesta de ampliar el IVA a la canasta familiar, mutó varias veces y acabó convertida en una colcha de retazos.
No obstante, ha generado cierta confianza en los inversionistas y es conveniente salvarla. Es mejor colcha de retazos conocida que colcha de retazos por conocer. Algunos optimistas creen que hasta se puede mejorar. Tarea titánica, pero habrá que ver. El Gobierno tendrá que desplegar su habilidad y artillería política para que este barco desvencijado llegue a buen puerto.