Así nacieron las áreas metropolitanas

Hace casi 30 años los colombianos pudieron elegir por primera vez, mediante el voto popular, a los alcaldes de sus municipios. Antes, los escogían los gobernadores, a su vez nombrados por el presidente de la República. De modo que el gobierno nacional controlaba desde Bogotá el poder político y administrativo de las regiones.

A partir de la Constitución de 1991 el país comenzó a hablar de una nación descentralizada: “Con autonomía de sus entidades territoriales”. De esta manera, los territorios adquirieron autonomía fiscal, política y administrativa y desarrollaron competencias que antes dependían de la capital.

La carta política además dividió el territorio en departamentos y municipios, con estos como el ente fundamental. Adicionalmente, y en aras de impulsar el desarrollo, abrió la posibilidad de repensar nuevas figuras de asociación, como las regiones (unión de dos o más departamentos), las provincias (unión de dos o más municipios) y las áreas metropolitanas (asociación de una metrópoli con sus municipios colindantes).

Sin embargo, según Felipe Arbouin, abogado administrativo y profesor de derecho de la Universidad Javeriana: “La Constitución dijo qué se puede hacer, pero no reglamentó esta materia detalladamente”. Por eso, 20 años más tarde y tras varios intentos fallidos de darles herramientas y funciones a esos esquemas, el Congreso de la República expidió la Ley 1454 de 2011 o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT).

Con ella los esquemas asociativos territoriales tomaron forma y los acuerdos de voluntades encontraron herramientas para gestionar en forma coordinada y asociada las áreas metropolitanas, las provincias y las regiones. La LOT determinó que estos esquemas, en su naturaleza jurídica, son entidades administrativas y de planeación que cuentan con autonomía, personería jurídica y patrimonio propio. En otras palabras, son una figura que facilita el accionar eficiente de los territorios hacia un fin común.

Esto cobra relevancia dado que en Colombia 1.122 municipios tienen la potestad de ejercer su autonomía lo que, en ocasiones, no permite la articulación del trabajo. Como por ejemplo, que cabeceras municipales a minutos de distancia entre sí, cuenten por separado con rellenos sanitarios, cuando sería más provechoso asociarse y tener un solo operador para este servicio.

Otra dificultad tiene que ver con el diseño del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de cada municipio. En muchos casos, los formulan sin tener en cuenta las relaciones espaciales, económicas y culturales con sus vecinos. Así, mientras un alcalde puede determinar un área de reserva protegida, el otro tiene la potestad de levantar, en los límites, una zona de uso industrial.

Una ley necesaria

Hoy, el modelo de esquemas asociativos más consolidado en Colombia son las áreas metropolitanas. Hay seis: Barranquilla, Bucaramanga, Centro Occidente (Pereira), Cúcuta, Valledupar y Valle de Aburrá; aunque deberían ser 18, según el estudio sobre ciudades del Departamento Nacional de Planeación (DNP). Las regula la Ley 1625 de 2013, que determina que las mismas ejercen la autoridad ambiental, de movilidad y de planeación en el perímetro urbano. Cabe mencionar que varias regiones adelantan interesantes procesos de asociación, en regiones administrativas (RAP) o en provincias administrativas y de planificación (PAP).

Para Arbouin, “el Valle de Aburrá es la única experiencia en esta materia que va por buen camino”, porque no solo realiza las labores estipuladas en la ley, sino que además ha tomado medidas acertadas en temas de seguridad, financiación, cooperación internacional y prevención del riesgo de desastres. Pero además, ha consolidado una identidad alrededor de los elementos naturales de la región, como el río y las montañas; o de infraestructura, como la eficiente conectividad lograda con el sistema integrado del metro.

El modelo centralista, que dio paso a un país desarticulado y con mucha inequidad, no encontró tampoco en el sistema municipal las respuestas más adecuadas y eficientes a su propio desarrollo. Para Eugenio Prieto Soto, director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, los esquemas territoriales “fortalecen las autonomías desde la estructura o la capacidad de asociarse”. Se consolidan, pues, como el mejor modelo para trabajar de la mano por los temas que los identifican. Actualmente, en Antioquia, no menos de cinco subregiones adelantan los procesos de integración para convertirse en provincias administrativas y de planificación.

Algunos especialistas señalan que las leyes 1454 y 1625 no concentran el espíritu por el cual fueron creadas. Según un informe publicado por el Instituto de Ciencia Política, la ley 1454 “no propone medidas que efectivamente signifiquen un avance real en el ordenamiento territorial en estas materias”, sino que recopilan las disposiciones de la Constitución.

Prieto Soto asegura que la Ley 1454 es una norma de mínimos, pero va en la dirección correcta hacia la descentralización. En su opinión, se hace necesario utilizar los instrumentos contemplados en la ley, así como las funciones entregadas por el Gobierno Nacional que faculta a estas asociaciones territoriales a cumplir funciones en materia de autoridades de tránsito y de servicios públicos domiciliarios, entre otros.

*Periodista de Especiales Regionales de SEMANA.