¿Cómo quedó la Ley de financiamiento que presentó el gobierno?

Aunque se ha vuelto un lugar común criticar esta reforma tributaria como una colcha de retazos, la analogía más precisa sería la del monstruo de Frankenstein, que cobró vida propia y se le salió de las manos a su creador. Inicialmente, el gobierno planteó la reforma tributaria como una ‘Ley de Financiamiento’ para recaudar los 14 billones de pesos necesarios para costear el presupuesto aprobado para 2019. Con este propósito, el proyecto proponía ampliar el IVA a la canasta familiar, extender el impuesto sobre la renta a las personas naturales y reducirlo a las empresas, entre otras medidas.

Hasta ahí, se basaba en un consenso entre los analistas económicos según el cual las empresas están asfixiadas por los altos impuestos, y la presentó como una reforma proemprendimiento. Para equilibrar las cargas, proponía que las personas naturales con mayores ingresos pagaran más renta, y que todos contribuyeran con un IVA generalizado con una tasa del 18 por ciento, acompañado de un mecanismo de devolución para los más pobres.

Pero después de casi un mes de discusiones, propuestas y contrapropuestas, el gobierno tuvo que conformarse con un recaudo menor y pasar de una reforma a una ‘reformita’. Esta le generará alrededor de 7,5 billones de pesos, es decir, un poco más de la mitad de lo que esperaba, pero de nuevo el mayor esfuerzo fiscal recaerá en los de siempre: los asalariados, las empresas formales y, en general, los contribuyentes que están al día con sus obligaciones fiscales. Por medio de gravámenes como el ajuste en renta a las personas naturales, el impuesto a los dividendos a partir de 10,3 millones de pesos, la sobretasa a los patrimonios líquidos superiores a 5.000 millones de pesos y la tasa al giro de utilidades al exterior, el gobierno espera con la reforma recoger buena parte del nuevo recaudo.

Entre las personas naturales crece la inconformidad y muchos ansiaban un alivio a sus alicaídas finanzas, después de un año de los duros gravámenes que les dejó la reforma tributaria de 2016. Pero de nuevo tendrán que alistar el bolsillo para un año de mayores impuestos, que tendrá consecuencias importantes en el consumo de los hogares. Una vez más el país perdió la oportunidad de hacer una reforma estructural en la que todos los colombianos contribuyan en la medida de sus posibilidades. Por eso, aunque las 22 asociaciones que conforman el Consejo Gremial Nacional salieron a apoyar la ponencia que el Congreso comenzará a votar la próxima semana, algunas advirtieron que mantienen sus preocupaciones sobre puntos específicos y que, por eso, seguirán planteándolos ante el gobierno y el Congreso.

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El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, presentó la reforma después de los duros debates que libró en el Congreso por su rol en los bonos de agua que diseñó, luego de retirarse de su cargo en el gobierno de Uribe. Y aunque sobrevivió a los cuestionamientos, entró al debate tributario debilitado ante la opinión pública y sin ganas de protagonismo en medios. Quizás por eso puso a uno de sus jóvenes viceministros a socializar la reforma, algo inusual para un proyecto de ley tan importante. Especialmente, teniendo en cuenta que este incluía un tema tan polémico como ampliar el IVA al 80 por ciento de la canasta básica.

Incluso para un gobierno que cuente con una bancada mayoritaria en el Congreso, extender el IVA a la canasta plantea un debate difícil en Colombia y su aprobación no está garantizada. Especialmente, si se tiene en cuenta que se trata de un Congreso nuevo, que busca congraciarse con su electorado –el 60 por ciento de los legisladores llegan por primera vez– y en vísperas de las elecciones regionales del año entrante. Sin embargo, el gobierno de Duque, que ha prometido cambiar las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo con la política de cero mermelada, decidió aventurarse y probar suerte con esta reforma. Pero ha confirmado que tiene graves problemas de gobernabilidad. De hecho, parte de la oposición a la propuesta del IVA vino desde su propio partido. Las declaraciones del expresidente Álvaro Uribe, jefe natural del partido de gobierno, contra esta iniciativa le dieron la estocada final.

Ante una oposición generalizada en el Capitolio y en las calles, en una reunión sostenida el martes 20 de noviembre, el ministro tuvo que aceptar la postura de los ponentes de descartar la ampliación del IVA a la canasta básica. Con esto, la reforma presentada inicialmente quedaba sin su columna vertebral y sin 11 de los 14 billones de pesos que planeaba recaudar. Tanto el gobierno como los ponentes se comprometieron a estudiar alternativas o recortes al presupuesto. Ante eso flotaron varios globos tributarios como agregar un ‘IVA presuntivo’ a la renta, reducir el IVA descontable del 100 al 90 por ciento, subir el 4 por 1.000 hasta el 8 por 1.000 o poner una sobretasa en renta al sector financiero.

Las comisiones conjuntas terceras y cuartas de Senado y Cámara comenzarán la próxima semana a votar la ponencia de la Ley de Financiamiento, con un recaudo inferior al planteado inicialmente.

La idea de limitar el IVA deducible al 90 por ciento, con que se buscaba recaudar 6 billones anuales, quedó descartada porque iba en contravía de la normativa de la Comunidad Andina, aunque, en medio de la lucha por el protagonismo, algunos congresistas se pelearon la paternidad de haberla tumbado. Estos anunciaron con bombos y platillos la iniciativa que salvaba la Ley de Financiamiento, sin haber revisado su compatibilidad legal con tratados internacionales. Eso demostró en ellos un preocupante nivel de improvisación o desconocimiento.

El IVA plurifásico para cervezas y gaseosas entró en la ponencia final que votarán la próxima semana, a pesar del fuerte lobby en contra. Ello ha sorprendido y enfurecido a los empresarios del azúcar, que pensaron que tendrían cuatro años de buen viento y buena mar con Duque, quien como senador los había defendido contra el impuesto a las bebidas azucaradas del gobierno anterior. La Andi, por medio de su Cámara de Bebidas, cerró filas contra este gravamen, argumentando la dificultad de recaudarlo y la pesada carga que ya enfrentan las bebidas. Fenalco, el gremio de los comerciantes, advierte que quebraría a los pequeños tenderos, ya que un aumento en el precio de la cerveza y la gaseosa golpearía sus ventas. Este IVA plurifásico equipararía estos dos productos con cualquier otro de consumo masivo que se vende actualmente en tiendas. Sin embargo, no es claro cómo lo cobrarán los más de 450.000 pequeños comercios del país, que no llevan una contabilidad ni cuentan con la infraestructura requerida para hacer el recaudo.

Perdiendo el norte

La idea de aprobar una reforma fiscal a partir de una nueva relación con el Congreso se ha convertido en un ejercicio interesante de la política. El Ejecutivo perdió el control de la iniciativa legislativa, y los congresistas, por su lado, aprovecharon para pescar en río revuelto.

El representante David Barguil, por ejemplo, presentó una proposición que establece una sobretasa de renta del 5 por ciento al sector financiero. Es decir, las entidades financieras pagarían un impuesto a la renta del 38 por ciento en vez del 33 por ciento que paga el resto de las empresas del país. La representante Katherine Miranda, de la Comisión Tercera, sugirió una sobretasa de renta similar para empresas extractivas. Por el otro lado, Cambio Radical insistió con las propuestas del plan tributario de Germán Vargas Lleras de eliminar el impuesto al patrimonio y la renta presuntiva, a pesar de que el gobierno necesita aumentar recaudo en la situación actual.

La votación de la ponencia de Ley de Financiamiento promete un duro debate pues el senador David Barguill insistirá en una sobretasa de renta para el sector financiero. El representante Óscar Darío Pérez jugará un papel clave en estos debates, por su amplia experiencia en proyectos tributarios.

Ante esta piñata tributaria, algunas voces autorizadas, como la de Juan Pablo Córdoba, presidente de la Bolsa de Valores de Colombia, quien ha sido mencionado como un posible ministro de Hacienda, pidieron retirar la Ley de Financiamiento y retomar el debate el año entrante. Varios exministros llegaron a plantear esta misma idea, ante un escenario en el que el gobierno parecía perder el control frente a un sinnúmero de propuestas entre absurdas y extravagantes. Sin embargo, esto no era fácil, ya que un gobierno no puede pasar el año con un presupuesto desfinanciado por riesgo de violar la regla fiscal.

La regla fiscal, introducida por el gobierno de Juan Manuel Santos en 2011, establece una senda paulatina para reducir el déficit fiscal –el hueco generado por la diferencia entre los ingresos que recibe el gobierno y lo que tiene que gastar en funcionamiento, deuda e inversión–. ¿Quién establece el déficit aceptable para la regla fiscal? Quizás la entidad económica más influyente y desconocida del país: el Comité Consultivo para la Regla Fiscal, compuesto por prestigiosos economistas independientes como Miguel Urrutia, Guillermo Perry, Eduardo Wiesner y los decanos de Economía de las universidades de Antioquia, el Norte y Los Andes. Para 2019 fijó la meta de déficit en 2,4 por ciento.

El representante Barguil hizo un llamado para modificar la meta de regla fiscal debido a hechos sobrevinientes como la migración venezolana y la crisis de Electricaribe. Aunque podría ser viable modificarla en circunstancias extraordinarias –ya se hizo a comienzos de este año y causó gran revuelo–, en la práctica las calificadoras de riesgo evalúan no solo el déficit, sino también la credibilidad del gobierno y su capacidad para poner en marcha una política económica. Una modificación a la regla fiscal hecha de afán y por la caída en el Congreso de una reforma tributaria podría tener serias consecuencias como la pérdida del grado de inversión. Esto llevaría a una mayor devaluación del peso y, sobre todo, al encarecimiento del crédito para el gobierno y las empresas colombianas.

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A estas alturas, el gobierno tuvo que barajar de nuevo. ¿Qué queda vivo en la reforma que pasa a debate la semana entrante? En la ponencia revelada el miércoles en la tarde, se evidencia que el gobierno busca recaudar 1,9 billones de pesos por impuesto a la renta de personas naturales; 1,2 billones del impuesto al patrimonio; 1,1 billones de impoconsumo para venta de viviendas; 1 billón de normalización de activos; 960.000 millones del IVA plurifásico; y 821.000 millones de impuestos a dividendos y remesas. El total del recaudo sería de 7,5 billones de pesos.

De estos, el impuesto a la venta de vivienda usada es nuevo. Actualmente, la vivienda nueva superior a los 890 millones tiene un IVA del 5 por ciento, pero la usada no tiene gravamen. De aprobarse la reforma como está, la vivienda usada con un valor superior a los 918 millones de pesos pagaría un impuesto al consumo del 2 por ciento, lo cual podría afectar al sector inmobiliario y de construcción.

Así las cosas, si se aprueba la reforma como está en la ponencia, el gobierno se verá obligado a recortar el presupuesto en cerca de 6,5 billones de pesos en 2019 para cumplir la regla fiscal. A comienzos de año, el Ministerio de Hacienda presentaría un decreto de recorte para peluquear el presupuesto según las prioridades del gobierno.

Sin embargo, tan pronto quede listo el recorte para cuadrar las cuentas de 2019, comenzará el debate para financiar el presupuesto de 2020. Las medidas de la reforma que más les gustan a los empresarios, como la reducción de 1 por ciento al año en la tarifa de renta empresarial para bajar de 33 a 30 por ciento, y la posibilidad de descontar IVA para bienes de capital, entrarían a regir en 2020. Estas dos iniciativas cuestan casi 8 billones de pesos en el recaudo, lo que quiere decir que el gobierno se verá obligado a presentar otra reforma tributaria en 2019 para tapar el hueco que crean las gabelas empresariales de esta.

En la novela de Frankenstein, el monstruo termina por destruir a su creador. En el escenario político, ya se está hablando de reemplazos al ministro Carrasquilla. Esas discusiones parecen prematuras y, por lo pronto, el presidente Duque y su ministro de Hacienda tienen la prioridad de organizar el trámite de la Ley de Financiamiento y explicarle a la opinión qué gastos recortarían el año entrante. Mientras tanto, corren los tiempos y los inversionistas miran ansiosos al país para ver si el gobierno será capaz de financiar el hueco del presupuesto de 2019 y de cumplir la regla fiscal. 

De dónde vieneel recaudo

Seis cambios principales en materia fiscal lo generarán.

• IVA plurifásico. Se aplicará a las cervezas y gaseosas, que actualmente pagan el IVA en la planta. Ahora lo cobrarán a lo largo de la cadena y generaría 960.000 millones de pesos.
• Impuesto al consumo. La venta de vivienda de más de 918 millones de pesos pagará el 2 por ciento. Está prevista también una tasa del 8 por ciento para la de motos de menos de 200 centímetros cúbicos, pero el tema está en discusión y probablemente se caerá en la votación.
• Personas naturales. La unificación de cédulas y la inclusión de nuevas tarifas marginales de 35, 37 y 39 por ciento permitirán recaudar 1,9 billones. Habrá, además, un impuesto del 1,5 por ciento para patrimonios superiores a 5.000 millones de pesos, que generará 1,2 billones y se aplicará una tasa del 15 por ciento sobre dividendos que recaudará 452.000 millones.
• Personas jurídicas. La tarifa de renta disminuirá a partir de 2020, habrá descuento de IVA en la compra de bienes de capital; descuento del ICA sobre renta del 50 por ciento hasta 2021 y del 100 por ciento a partir de 2022. Además, la renta presuntiva disminuirá gradualmente a partir de 2019 hasta extinguirse en 2021.
• Normalización. Quienes tienen capitales en el exterior podrán normalizarlos al pagar una tarifa del 13 por ciento y solo estará vigente por un año. Esperan recaudar 1 billón de pesos en este rubro.