Obras por impuestos, las nuevas reglas de infraestructura

Tras la firma del acuerdo de paz, uno de los retos del país es cerrar las grandes brechas de desigualdad con esos territorios olvidados, mediante la llegada de la institucionalidad, la justicia y, por supuesto, el sector empresarial, el mayor generador de riqueza y empleo.

Para esto, en la reforma tributaria del año pasado el gobierno planteó, por una parte, un régimen especial de tributación por 10 años para las empresas nuevas que se instalen en las zonas más afectadas por el conflicto armado (Zomac). Y, por la otra, permitir a las compañías pagar hasta el 50 por ciento de su impuesto de renta haciendo inversiones directas en obras públicas.

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Este mecanismo se conoce como Obras por Impuestos y ha operado con muy buenos resultados en países como Perú. Con él se busca acelerar el desarrollo de proyectos de agua potable, alcantarillado, energía, salud y educación pública e infraestructura vial en estas zonas, aprovechando la capacidad de ejecución del sector privado. Además permite a los empresarios mejorar su reputación justo cuando se realizan consultas populares en medio del creciente inconformismo hacia actividades como la minería y el petróleo.

Por esto, este novedoso instrumento ha despertado gran interés y expectativa en muchas empresas y sectores. Sin embargo, la tardanza en reglamentarlo ha generado muchas dudas e inquietudes. Algunos expertos consideran que si este tema no arranca pronto, será difícil masificarlo y aprovecharlo. “Dado que las obras susceptibles de este mecanismo tienen que estar inscritas en el banco de proyectos a comienzos de cada año, si el decreto reglamentario no sale en octubre, las empresas no tendrían tiempo para hacer el ejercicio de estructuración, pues para eso necesitan estabilidad jurídica”, afirma Margarita Salas, socia de EY, experta en políticas tributarias para el posconflicto.

El gobierno parece compartir la urgencia y por eso expedirá esta semana el régimen especial de tributación para las Zomac y el listado de municipios. Sin embargo, la reglamentación de las Obras por Impuestos sigue pendiente. “Estamos en proceso final de revisión para publicar en las próximas semanas, socializar y expedir rápidamente el decreto para que las empresas tengan tiempo de estructurar sus proyectos. Precisamente, uno de los mayores avances en esta nueva versión es que se desarrolla mucho más la posibilidad de que los empresarios puedan presentar iniciativas propias”, afirma Mariana Escobar Arango, directora de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), entidad que revisará los proyectos.

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Para los empresarios y gremios como la CCI, para que este mecanismo se consolide será clave que la reglamentación genere reglas de juego claras, estables y sencillas. “Si los procedimientos son muy complejos o los riesgos son muy grandes, es probable que termine sin aplicación”, afirma Roberto Junguito, presidente del Cerrejón.

A la expectativa

Las principales inquietudes del sector empresarial en torno a las versiones iniciales de la reglamentación tienen que ver con la claridad en los procesos y las responsabilidades: qué pasa si hay retrasos por circunstancias de fuerza mayor, quién se encargará de la operación y mantenimiento, cuándo se extingue la obligación tributaria y cómo será el papel de las ‘ías’. Esto es, los organismos de vigilancia y control como la Contraloría, dado que en esencia estos serían recursos públicos ejecutados por privados. También hay mucha expectativa sobre la lista de proyectos elegibles y su grado de estructuración.

Igualmente, ha suscitado debate el tema del alcance y la definición de las Zomac, puesto que algunos municipios mineros podrían quedar excluidos. La Federación Colombiana de Municipios ha pedido extender el mecanismo a todos los municipios del país y a otro tipo de ingresos como las regalías para poder pagar estos recursos en especie y hacer Obras por Regalías. Además, han pedido un mayor papel de las entidades territoriales al definir las obras por realizar, en un esquema no tan centralizado.

Según expertos de la ART, la iniciativa ofrece mayor claridad sobre las etapas de los proyectos (presentación, estructuración, escogencia, aceptación, preparación, ejecución y entrega) y avanza en temas como que los costos de estructuración se reconocen como parte del impuesto; que el empresario deberá asumir sobrecostos asociados a fuerza mayor, pero los podrá descontar del impuesto del siguiente año; y la inclusión de temas como el mantenimiento de las obras, entre otros muchos.

Respecto al alcance se definieron mediante indicadores de pobreza, desempeño fiscal, incidencia del conflicto y los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) 344 municipios como Zomac. Esto es, una tercera parte de los municipios del país y cerca de la mitad del territorio (el listado final se publicaría esta semana).

También se conoció que la ART ya tiene más de 700 proyectos en materia de educación, salud, agua potable y alcantarillado, infraestructura vial y energía, pero que estaría revisando los que estén plenamente estructurados que finalmente irían al banco de proyectos. Además, se abrirá la posibilidad de que los privados entreguen en los próximos dos meses sus proyectos.

A pesar de los avances, es claro que la norma no podrá incorporar toda la reglamentación que Perú lleva casi una década trabajando. En este país, se ha invertido desde 2009 cerca de 1.000 millones de dólares en 285 proyectos mediante este mecanismo, según datos de Proinversión. En estos, más de 80 empresas privadas como bancos, mineras y hasta farmacéuticas han participado.

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La experiencia en ese país ha demostrado la conveniencia de ampliar el mecanismo a todas las entidades, municipios, fuentes de financiación y sectores. Pero en Colombia este es un tema pensado inicialmente para el posconflicto, y si se quiere ampliar, sería necesario ajustar la ley. Por ejemplo, no va a permitir que los certificados que dan derecho a descontar el valor de la obra de los impuestos se puedan negociar o vender a un tercero. Esto posibilitaría a empresas con saldos de impuestos a favor participar del esquema o incluso adelantar obras antes de que la empresa comience su proyecto para así favorecer que la comunidad lo acepte.

Tampoco se ha resuelto el tema de las entidades de control. En Perú lo resolvieron al encargarles intervenir previamente para que avalen desde el principio las condiciones de las obras. Por otro lado, si bien en Colombia se permitió a las empresas mineras y petroleras participar del esquema (inicialmente quedaron excluidas), se hizo de modo condicionado al afirmar que “no se permitirán obras que tuvieran relación con la actividad principal del contribuyente”. Es necesario aclarar el alcance de esta frase.

Por último, entidades como el FMI han advertido las posibles implicaciones fiscales, pues las sumas invertidas en las obras son deudas contingentes, por lo que el gobierno establecería un techo a las obras realizables mediante este mecanismo. Se habla de un monto alrededor de los 200.000 millones de pesos, pero un Consejo de Política Fiscal deberá aclarar este punto.

En fin, el sistema Obras por Impuestos ofrece una novedosa forma de pagar los tributos que ayudará a frenar la proliferación de las consultas populares y propiciará que los municipios sientan más pronto los beneficios del desarrollo empresarial. Además, será una forma de involucrar directamente al sector privado en los temas de posconflicto. Habrá que esperar los detalles de la reglamentación y ‘la letra menuda’ para ver cómo la reciben los empresarios y saber si se ponen manos a la obra.