El mano a mano tributario: los cambios necesarios para el recaudo del gobierno Petro

A pocos días de su llegada al poder, las prioridades económicas de la administración de Gustavo Petro para este año son dos: la reforma tributaria y la discusión del Presupuesto General de la Nación. Y son claves porque, en su agenda, temas como la lucha contra el hambre, la educación, los ajustes en materia de salud para atender poblaciones alejadas de los centros urbanos y la unificación de subsidios, encabezan la estrategia en el gasto social, para el cual se necesitan abundantes recursos.

En el presupuesto no hay mucho margen de maniobra en materia de monto, por lo que se podrían buscar ajustes en la destinación de partidas. Pero en la tributaria, en la que los recursos que se esperan son del orden de los 50 billones de pesos, la tarea no será fácil. José Antonio Ocampo, ministro de Hacienda designado, explicó que, inmediatamente con la reforma, se pretende recaudar unos 25 billones de pesos, pero gradualmente se irá aumentando la cifra a 45 o 50 billones, dependiendo de los resultados de las medidas contra la evasión, uno de los temas centrales de la iniciativa. Y anunció que será presentada el 8 de agosto.

Para Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, una reforma tributaria es fundamental por cuanto Colombia tiene actualmente un déficit fiscal que está cercano al 6 por ciento del producto interno bruto (PIB), y el próximo año el nuevo Gobierno tendrá que hacer un ajuste de 2 puntos del PIB. “Estamos hablando de 24 billones de pesos en reducción del déficit fiscal”, explica. El contexto internacional y el enfriamiento de la economía, que empezará una senda descendente en su crecimiento este segundo semestre, con un 2023 muy complejo, hace aún más difícil la coyuntura.

Para Mejía, una reforma tan ambiciosa de 50 billones de pesos no es viable y habrá que ajustarla.Por su parte, para el exdirector de la Dian Horacio Ayala, la reforma es necesaria, no solo por el momento, sino porque es esencial “poner en orden esa colcha de retazos para que, efectivamente, funcione la tributación”.

¿Adiós a las exenciones?

En medio de este contexto, hay algunos puntos sensibles en la discusión de la reforma que viene. Tal vez el más importante está relacionado con las exenciones, en especial las sectoriales. Ocampo dijo en su momento a SEMANA que las exenciones sectoriales en principio no van y están analizando caso por caso .Este es tal vez uno de los mayores puntos de inequidad tributaria y terminarlas daría una buena señal, pues no es viable que la tarifa de renta que paga una empresa termine dependiendo del sector económico en el que opera.

Sin embargo, esta discusión en el Congreso no será sencilla por dos razones. La primera, la manera de abordarlo, y cómo hacer que el estatuto tributario sea mucho más simple y las empresas con el mismo nivel de utilidades paguen la misma tarifa de renta. “Hemos propuesto que, si no es posible eliminar todas las exenciones sectoriales, que al menos se introduzca una política de un impuesto mínimo de renta, que podría ser de 20 o 25 por ciento, para evitar esa discusión del uno a uno de todas las exenciones”, dice Mejía.

Para Ayala, estas exenciones son lo primero que debería proponer el Gobierno y aprobar el Congreso. “No se justifica aumentarles el impuesto a unos contribuyentes, mientras otros no pagan o pagan menos que los demás. Hay cosas que se conocen y no se corrigen. Por ejemplo, en Colombia se han vendido varias empresas muy grandes y no han pagado un solo peso en las utilidades, como el caso de Bavaria o las cementeras. La legislación no es suficientemente precisa y fuerte como para poner en práctica un gravamen en las grandes utilidades que se han obtenido por la venta de empresas”, explica. Y agrega que una cosa son las exenciones de carácter general, que todos los contribuyentes pueden usar y caben dentro del concepto, y otra distinta cuando se otorgan beneficios específicos.

“Por ejemplo, las zonas francas tienen beneficio específico, que no es de carácter general, y eso ha dado para que algunas empresas tengan inclusive dos beneficios: contratos de estabilidad tributaria y las ventajas de la zona franca”, dice Ayala. Precisamente, el ministro Ocampo señaló en un evento académico que para que las zonas francas mantengan sus beneficios deberán cumplir con algunas exigencias como, por ejemplo, exportar.

Y el segundo, es que cada exención sectorial tiene un dueño en el Congreso de la República, uno o varios congresistas que están atentos a evitar que se eliminen esas gabelas. Aunque hubo una renovación parcial en el Congreso, erradicar estas prácticas no será sencillo.

¿Y las personas naturales?

El nuevo director de la Dian, Luis Carlos Reyes, advirtió que “ningún trabajador que gane menos de 10 millones de pesos va a pagar un peso más de impuestos, sea en renta o en IVA. Nos vamos a concentrar en personas que tienen ingresos superiores a este monto, que son menos del 1 por ciento de los colombianos”.Sin embargo, ya hay peros sobre esta iniciativa. Según Mejía, difícilmente los asalariados aguantan más impuestos.

“Tenemos una tarifa marginal que está en el orden del 39 por ciento, que es bastante alta para los de mayores ingresos, y los asalariados no pueden esconder sus ingresos. El hueco grande en materia de tributación en personas no está en los asalariados, está en los independientes”. Para él, cuando declaran renta, pueden deducir una gran cantidad de costos y gastos asociados supuestamente a su actividad de generación de ingreso.

“En la práctica, a la Dian le queda muy difícil verificar si todo lo que dice esa persona que hace parte de un costo o gasto imputado a su actividad de generación de renta realmente debería estar ahí. Allí se deben limitar esas deducciones por parte de los independientes”, agrega. Tampoco está de acuerdo con la decisión del Gobierno entrante de señalar que solo los de más de 10 millones de pesos en ingresos mensuales van a pagar más. “Sé que es difícil políticamente pensar que alguien que gana 6 o 7 millones de pesos, que puede estar en la clase media en nuestro país, tendría que empezar a pagar algo adicional. Se puede hacer algo pequeño, ampliando las bases gravables para generar esa cultura tributaria”, puntualizó Mejía.

Por su parte, Ayala considera que el argumento de los 10 millones de pesos, “es un poco simplista porque no se puede partir de la base que hasta los 9.999.999 pesos tiene una tarifa y de ahí en adelante otra. Por eso, la tarifa del impuesto de renta es progresiva y en la medida que aumenta el ingreso de la persona, se supone que tiene mayor capacidad para pagar”, explica. Advierte que el control no es suficiente para que todos paguen lo que efectivamente tienen que pagar. “Creo que falta un poco de creatividad para mejorar la tributación. El gran problema se presenta en que hay falta de control sobre una serie de ingresos entre personas”, advierte Ayala.

IVA: ¿tema vedado?

Uno de los temas que, al menos hasta ahora, no se tocará en la tributaria es una reforma al IVA. “Hoy por hoy no tienen IVA los alimentos que no son procesados. Entonces, viene la preocupación por los niveles de pobreza, por los bajos salarios y por el desempleo, porque se dice que si se gravan los artículos de primera necesidad, se va a agravar más esa situación de pobreza y de miseria que vive el país. Ese es un tema delicado por esa razón”, explica Ayala y considera que se pueden tocar algunas exenciones, pero no los artículos de primera necesidad.

Para Mejía es un hecho infortunado no meter en la discusión el tema del IVA, pues las exenciones en el país pueden ascender a cerca de 65 billones de pesos, de los cuales unos 40 billones se dan por la vía del IVA. Esos beneficios tributarios, explica, no les llega a los más pobres, usualmente quienes se benefician de las exenciones del IVA son las personas de clase media y alta.

En otros puntos hay controversia, por ejemplo, en el impuesto a los dividendos. Según Fedesarrollo, mientras no se disminuya la tarifa de renta que pagan las empresas, que actualmente está en el 35 por ciento, no será posible aumentar tributos en dividendos porque no se puede deducir el impuesto a la renta pagado en cabeza de la empresa, que es una tarifa de renta del 35 por ciento. A los dividendos se les cobra un poco más del 10 por ciento, “¿cuál es la tarifa efectiva? –se pregunta Mejía–. Termina siendo superior al 43 por ciento”.

Ayala, por su parte, señala que se debe acabar el mito de quienes hablan de doble tributación. “Dicen que si la empresa paga impuesto, no hay razón para que, al distribuir esa utilidad, lo vuelva a pagar. Pero sabemos que quien se enriquece con el ingreso debe pagar el impuesto, de manera que una cosa es la sociedad y otra cosa es el accionista”, señala. De otro lado, el nuevo Gobierno quiere aumentar el impuesto a la ganancia ocasional, pues por allí viene gran parte de los recursos de quienes tienen mayores ingresos. Sin embargo, Mejía, de Fedesarrollo, recordó que cuando se redujo de 33 a 10 por ciento entregó buenos resultados y ha garantizado que la gente actúe con confianza.

“Cuando se tienen tarifas excesivamente altas, eso induce a mecanismos de elusión y evasión. Considero que no hay que cambiar lo que ya funciona”, dice. La discusión tributaria apenas arranca y será no solo la prueba de fuego del nuevo Gobierno en el Congreso para confirmar sus mayorías, sino también la prueba ácida para poder desarrollar sus programas sociales y de inversión.