Eliminando días sin IVA, esta es la reforma tributaria que le proponen a Petro economistas de Los Andes

Colombia recauda poco y lo hace violando principios de tributación deseables. Economistas de Los Andes proponen en la Nota Macroeconómica No.43 - Los impuestos en Colombia: ¿Qué, cómo, cuánto y cuándo reformarlos? los caminos que habría que recorrer para mejorar el estatuto: no solo sugiriendo ajustes en parámetros del estatuto, sino también enfatizando los principios que deberían regir la discusión pública, incluyendo la legitimidad de la reforma y la relevancia de la gradualidad en la implementación de los cambios. La nota propone reformas de fondo en los impuestos a las empresas, las personas naturales, los impuestos verdes y saludables, entre otros. Los cambios propuestos, que tomarían cerca de diez años en entrar todos en vigor, permitirían un estatuto más progresivo, más eficiente y justo y recaudarían más de 3 % del PIB adicional.

El sistema tributario colombiano: opciones de reforma. El sistema tributario colombiano tiene problemas ampliamente diagnosticados. Los recursos que recauda el gobierno central son insuficientes. Lo que recauda, además, lo recauda mal, violando principios deseables. Las mediciones internacionales indican que Colombia tiene uno de los estatutos más complejos del mundo, recargado en las utilidades empresariales y que recauda muy poco de la renta de las personas. Hay gruesas inequidades horizontales: dos personas o empresas distintas con ingresos similares pueden tener tasas de tributación muy diferentes. A lo largo del tiempo, se han ido acumulando tratamientos especiales en renta empresarial, en IVA y en impuestos a personas. Esas exenciones, en parte, explican la complejidad del sistema, la heterogeneidad de las tasas efectivas de tributación, que las tasas nominales promedio de renta empresarial sean tan altas (compensando las tasas efectivas bajas de tantas empresas que gozan de exenciones) y el bajo recaudo. Uniendo todo lo anterior a la endémica baja capacidad estatal, las reglas vigentes son caldo de cultivo para la evasión.

Además, la aplicación del principio deseable de la progresividad es muy baja en Colombia. Con el bajo recaudo en cabeza de personas naturales y la reducida base sobre la que se cobran esos impuestos, la tributación cumple un rol muy marginal de mitigar la mala distribución de ingresos. Finalmente, al país le queda mucho camino por recorrer en materia de impuestos ambientales y saludables. En fin, es claro que la tributación debe mejorarse, pero también que este propósito no se ha alcanzado en los últimos años. En esta nota discutimos los obstáculos de reforma, y opciones para adoptar cambios que mejoren el pacto fiscal colombiano y tengan mayor probabilidad de éxito.

Obstáculos y viabilidad de las reformas. Las dificultades para tramitar reformas tributarias ambiciosas en Colombia son palpables. Las iniciativas más ambiciosas no han logrado el apoyo democrático e incluso desde antes de entrar al Congreso muchas propuestas han tenido un alcance limitado, al menos comparadas con las recomendaciones de expertos (incluyendo las de comisiones establecidas por los gobiernos para guiarlos, como la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria del gobierno Santos y la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios del gobierno Duque). Todo esto no es sino la otra cara de la moneda de las reformas frecuentes, pero apenas parciales, fragmentadas y no siempre coherentes. La dificultad de llevar a cabo reformas ambiciosas y definitivas obedece a muchos factores.

Primero, cualquier cambio tributario genera ganadores y perdedores, y cuando estos últimos tienen poder político pueden bloquear o reorientar las reformas, erosionando su alcance. Segundo, la fragmentación de partidos dentro del Congreso, influencia poderosa de grupos de interés, y prevalencia de intercambios clientelistas, exacerban la dificultad de llegar a acuerdos y tomar medidas con beneficios sociales agregados pero perdedores particulares. Tercero, la baja cultura tributaria y falta de legitimidad de las reglas del juego produce una resistencia ciudadana general a reformas más ambiciosas. Este tercer motivo conduce a una paradoja: se requieren cambios que aumenten la legitimidad, pero la falta de legitimidad limita la posibilidad de adoptar cambios (incluso si son deseables y justos). Cualquier propuesta realista debe contemplar estas dificultades políticas. A continuación, discutimos algunas circunstancias y estrategias que pueden aumentar la probabilidad de llegar a un acuerdo para una reforma tributaria estructural más permanente.

Crisis. La crisis actual, que tiene causas estructurales agravadas por la pandemia y el golpe económico asociado, puede ser una oportunidad para adoptar ajustes fiscales difíciles (Alesina y Drazen, 1991), pues los costos de la inacción se incrementan y quienes se habrían resistido podrían estar dispuestos a contribuir. En la historia fiscal colombiana algunas de las medidas más difíciles se han tomado durante, o poco después de, choques económicos significativos (Junguito y Rincón, 2004). En consecuencia, la crítica coyuntura histórica que atravesamos podría ser propicia para adoptar reformas que han fallado o se han evitado en el pasado. Por supuesto, esto no sucede automáticamente: el fracaso del actual gobierno en sacar adelante una reforma tributaria estructural durante la crisis de la covid así lo refleja.

Gradualidad. Evitando ajustes bruscos para los agentes económicos, la viabilidad de algunos cambios tributarios se puede incrementar. Por ejemplo, si se introducen impuestos a las pensiones más altas, pero no a una tasa plena de inmediato, sino creciendo poco a poco a lo largo de varios años hasta llegar a la tasa deseada, los pensionados tendrán un tiempo para ajustar sus patrones de gastos; si se eliminan las exenciones al impuesto de renta de algunos sectores económicos pero con un marchitamiento paulatino de estos beneficios, los empresarios pueden ajustarse sin afectar en el corto plazo sus inversiones y el empleo que generan. Otra ventaja de periodos de transición hacia un esquema tributario nuevo es que en muchas decisiones económicas las personas tienen un sesgo hacia el presente. Los sacrificios futuros lucen menos dolorosos que los presentes, lo que aumenta la disposición a acogerse a la máxima del “todos ponen” de los acuerdos tributarios. Un posible costo de la gradualidad es que puede darle tiempo a los grupos afectados a reaccionar, proponiendo e implementando cambios que restablecen sus beneficios. Por esto es importante que la senda de cambio adoptada goce de una buena aceptación política. Para ello es crucial el principio de legitimidad, que tratamos a continuación.

Legitimidad. La paradoja de la ausencia de legitimidad del pacto fiscal colombiano actual, que requiere a la vez que dificulta los cambios, debe enfrentarse mediante propuestas que inicien por pedir aportes de las capas más privilegiadas entre los privilegiados de la sociedad. Por un lado, esto es consistente con teorías de la justicia tan disímiles como la perspectiva utilitarista (que reconoce que el beneficio social de un mayor ingreso para los más ricos es inferior que el de los más pobres) o la rawlsiana (que tiene como uno de sus principios de justicia no introducir iniquidades en contra de las personas menos aventajadas de la sociedad). Por otro lado, esta aproximación resta peso al argumento (criticable pero que pesa en el debate) que pregunta “¿por qué debo aportar yo cuando aquel, más privilegiado que yo, no pone su parte?”. Al diseñar una reforma tributaria legítima tampoco puede olvidarse que la “tributación no solo es una manera de recaudar dinero; también es un modo de expresar los valores sociales” (Sandel, 2020). Por ejemplo, un impuesto verde puede recaer nominalmente sobre la empresa que contamina o sobre el consumo de los bienes que produce. Si bien el efecto de esas alternativas en el precio y la demanda del bien gravado puede ser idéntico, la aceptación social de establecer el impuesto en cabeza de la empresa puede ser mayor al transmitir la idea de que estas tienen la obligación social de pagar por los eventuales daños que produzcan. Otros ejemplos de medidas fiscales con un papel expresivo son los impuestos a las megapensiones en Colombia (aunque sean pocas) o reducciones de los gastos asociados a beneficios de los funcionarios públicos (auxilios para gasolina, vehículos, protección superflua). Ninguno de estos impacta al déficit fiscal de manera relevante, pero sí pueden mejorar las percepciones sobre la justicia del sistema y dotar de legitimidad al gobierno que las promueve (ver completa la Nota Macroeconómica No.43 - Los impuestos en Colombia: ¿Qué, cómo, cuánto y cuándo reformarlos?).

Direcciones de reforma. Impuestos sobre las empresas. La reducción de los beneficios tributarios en los impuestos sobre las empresas debe priorizarse, por varias razones: desnivelan la cancha desmotivando el emprendimiento en sectores perjudicados y protegiendo rentas de los favorecidos, erosionan el recaudo, crean un sistema tributario complejo, difícil de administrar, que favorece la evasión y elusión, la complejidad y el hecho de que estos ingresos ni siquiera entren al fisco dificultan su vigilancia y se convierten en formas opacas y muy persistentes de beneficiar a algunos a costa de los demás, los faltantes en ingresos que generan esos beneficios terminan compensándose con mayores tarifas impositivas para el grueso de los sectores, reducirlos coincide con la máxima de iniciar reformas con los más privilegiados pues se trata de sectores empresariales que reciben generosos descuentos que pagan los demás contribuyentes. Aplicando el principio de gradualidad, proponemos un marchitamiento de toda renta exenta, descuento, o tasa diferencial.

Con un horizonte de aplicación de seis años, en el año de aprobación de la reforma, año un, los contribuyentes continuarían conservando el 100 % del beneficio de las normas vigentes. Para el año dos, este porcentaje caería al 80 %; en el año tres, al 60 %, y así sucesivamente hasta quedar eliminado el beneficio del año seis en adelante. Simultáneo a esta eliminación, debe haber un procedimiento más exigente para establecer cualquier nuevo beneficio que reconozca que hay algunos beneficios tributarios que pueden ser importantes pero destaque que deben ser la excepción más que la regla. La Comisión de expertos habla de crear una comisión independiente que evalúe los costos y beneficios de las exenciones.

El Banco Mundial (2022) propone crear un Consejo de Ministros para realizar un Informe de Gastos, en el que podrían entrar las exenciones (apoyados técnicamente en el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) y un Comité Técnico). Cualquiera sea el diseño, será crucial garantizar tanto la verdadera independencia de quienes analicen los méritos y costos de los beneficios, como la publicidad suficiente de los resultados al informar el debate público y legislativo. Los cálculos de Fedesarrollo (2021) sugieren que eliminar exenciones empresariales aumentaría el recaudo en cerca 0,3 % del PIB. Incorporar además el 20 % de los ingresos no constitutivos de renta para gravarlos a la tasa estatutaria genera un recaudo adicional del 0,25 % del PIB. En consecuencia, teniendo presente que la opacidad de la información pública de la Dian puede conducir a subestimaciones del recaudo perdido y que el ejercicio contempla solo el 20 % de ingresos no constitutivos de renta, parece conservador suponer un ingreso adicional de 0,55 % del PIB (0,3+0,25) como resultado de la propuesta.

Paralelo a esta reducción de exenciones proponemos la reducción gradual, en un mismo número de años, de la tarifa general de renta corporativa hasta 30 %: 35 % como actualmente en el año 1,34 % en el año dos, y así hasta 30 % del año seis en adelante. Usando estimativos del propio gobierno reportados en la exposición de motivos de la Ley de crecimiento y de la posterior Ley de inversión social, una reducción del 35 al 30 % tendría un costo de entre 0,75 y 1 % del PIB. Los impuestos territoriales sobre las empresas son tratados en la Nota Macroeconómica No. 41. Coincidimos con la necesidad de reformar el Impuesto de Industria y Comercio (ICA) para convertirlo en un impuesto de renta empresarial local. Actualmente, el excesivo costo del ICA para algunas empresas se compensa, al costo de crear un choque en el recaudo nacional versus local, permitiendo un descuento del 50 % de su valor al liquidar el impuesto de renta empresarial. Paralelo entonces a esa reforma, debería eliminarse el descuento de ICA, lo que implicaría un aumento en el recaudo aproximado de 0,5 % del PIB, según Fedesarrollo (Lora y Mejía, 2021). Finalmente, para avanzar en la tributación sobre las plataformas digitales acogemos la propuesta implementada en otros países de un impuesto sobre sus ingresos brutos del 3 % que no solo ayuda a corregir la inequidad horizontal dado que no les aplica el impuesto de renta, sino que podría recoger cerca de 0,1 % del PIB según cálculos de Fedesarrollo (Lora y Mejía, 2021).

Impuestos sobre las personas

La medida fundamental consiste en reducir las deducciones y los ingresos no constitutivos de renta que amplían la diferencia entre la tasa estatutaria y la tasa efectiva. Esas reglas actuales son regresivas por partida doble: primero, son los hogares más ricos los que pueden acceder a estos descuentos y, segundo, hay exclusiones y deducciones definidas o limitadas a un porcentaje del ingreso del contribuyente, favoreciendo más a aquellos con mayores ingresos. Las pensiones en Colombia no están sujetas al pago de impuestos a las rentas personales.

Eso debe reformarse: los ingresos por pensiones deben entrar en la declaración de renta como cualquier otro ingreso laboral de manera que la progresividad y los puntos a partir de los cuales se tributa, sean aplicados también a ese rubro. (Para una discusión sobre reforma pensional en Colombia, ver Nota Macroeconómica No. 35). A pesar de que sería una minoría privilegiada –no solo por tener pensión sino una suficientemente alta como para pagar impuestos de renta– este impuesto en el debate público tiene una enorme oposición. Hay un frente en que esa oposición tiene justificación: un impuesto que de un día para el otro rompa esa senda implica ajustes financieros en algunos hogares. Nuestra sugerencia es que todas las pensiones terminen siendo parte de los ingresos personales sujetos a pago de impuestos de las personas naturales pero con una transición paulatina en la que en un periodo de diez años se van incorporando los ingresos sujetos al impuesto: en el primer año, el 10 % del valor de la pensión entra a la base tributaria susceptible de pagar ese impuesto, en el segundo el veinte y así sucesivamente hasta completar el total una década más tarde. Hacerlo de esta manera logra que en los primeros años solo aquellos que reciben pensiones realmente altas empiecen a pagar (sobre una fracción de su pensión), pues solo ellos superarán los umbrales que los hacen sujetos del impuesto. De nuevo, esto aborda el punto sobre la legitimidad de la reforma. Los que están en la parte inferior de la distribución de pensiones pero que en todo caso son suficientemente altas como para ser sujetos del impuesto, solo empezarán a pagar varios años más tarde cuando el porcentaje sujeto al pago los empuje por encima de ese umbral. Si las pensiones entran a pagar renta de la misma manera que los ingresos laborales, el recaudo estimado por Fedesarrollo (2021) sería cercano a 0,5 % del PIB.

Los dividendos recibidos por las personas naturales también deberían entrar a tributar como cualquier otro ingreso. En Colombia pagan una tasa plana de 10 % si superan un umbral, haciendo que no haya ninguna progresividad en las obligaciones tributarias asociadas a esos ingresos. Esta propuesta suele ser rebatida con el argumento de que como la empresa ya pagó impuesto sobre la renta, cobrar sobre los dividendos a las personas es “doble tributación”. Sin embargo, cobrar en ambos lados del espectro no solo es estándar en muchos países sino que en Colombia, de nuevo, las cargas en este frente están mal balanceadas: muy cargadas en la renta a las empresas y poco (y sin progresividad), en la renta a las personas. Además, como ya describimos, estamos proponiendo una reducción en la tarifa de la renta empresarial. Los estimativos sobre el recaudo que representaría incluir los dividendos en la renta de las personas según Fedesarrollo (2021) son cercanos a 0,11 % del PIB. Una medida de este estilo requiere, para que sea efectiva, cerrar los boquetes por los que se puedan tramitar esos dividendos. Por ejemplo, que la posibilidad de cobrarlos con una empresa de papel que luego efectúe los gastos de la persona dueña sin pasar por su declaración de ingresos quede proscrita y/o investigada. Otra característica indeseable del estatuto en el impuesto a personas es que el nivel desde el que se declara renta es muy alto comparado con el ingreso medio del país y los recursos que se pueden descontar son proporcionales al ingreso en lugar de ser de suma fija como lo son en buena parte del mundo. Aumentar la base gravable, incorporando a nuevos contribuyentes que hoy no deben declarar y pagar el impuesto de renta personal es una reforma deseable por varios motivos: fomenta la cultura tributaria; porque aún cuando estos hogares necesariamente deberán pagar montos modestos o incluso tendrán saldos a favor del contribuyente, establecerán una relación con la Dian y quedarán bajo sus registros cuando sus ingresos aumenten y, en proporción, sus obligaciones tributarias; pese a que no se trate de hogares que cuenten con holgados recursos económicos, sí son relativamente privilegiados en Colombia. Nuestra propuesta en este frente se acoge a la reciente sugerencia del Banco Mundial (2022).

La meta en ampliación de la base que tributa debería llegar en el corto plazo al 20 % más rico. El Banco Mundial calcula que eso se puede alcanzar eliminando todas las deducciones a un solo máximo monto fijo de 900 UVT anuales (cerca de 35 millones de pesos). De esa manera, solo personas con ingresos de más de tres millones al mes empezarían a tributar, y solo sobre el monto por encima de esa cifra. Si la tasa marginal de ese primer escalón fuera de 5 %, individuos con ingresos de hasta cinco millones al mes pagarían tasas efectivas cercanas a 2 % de su ingreso. Para las personas con ingresos por encima de ese nivel la tasa efectiva subiría y quedaría más cercana a la marginal, otro cambio deseable. Estos cambios, de acuerdo al Banco Mundial, reportarían un incremento en el recaudo de 1,2 % del PIB; tendrían, al quitar deducciones tan generosas en la renta personal, efectos positivos en la progresividad del impuesto y acortarían la distancia que hay entre impuestos de renta empresarial y personal. Así, habría mayores incentivos a que muchos trabajadores independientes formalicen sus negocios en forma de empresas constituidas. De nuevo, esta reforma requiere gradualidad y que su aplicación comience por los más privilegiados. Proponemos calcular la renta líquida gravable con y sin la reforma (llamemos a esos dos escenarios renta B y renta A, respectivamente).

Luego, en el año uno tras la aprobación de la reforma, la renta personal líquida pertinente sería 100 % la renta A (no habría cambio), en el año dos sería el promedio ponderado tomando en 80 % la renta A y en 20% la renta B; en el año tres el promedio ponderado tomando en 60 % la renta A y en 40 % la renta B, y así sucesivamente hasta tomar en 100 % la renta B del año seis en adelante. Otro de los impuestos que puede generar un recaudo importante y aumenta la progresividad del sistema es el impuesto al patrimonio. Nuestra propuesta es comenzar a cobrar por patrimonios por encima de 1.000 millones, sin derecho a descuentos adicionales. La tarifa debe ser marginal, es decir, se tributa por el monto por encima de ese límite. La tasa que proponemos es progresiva y arranca en 0,5 %, sube de 1 % para patrimonios mayores a 3.000 millones y a 2 % para el tramo del patrimonio mayor a 5.000 millones. Con estos datos, basados en cálculos hechos por el Banco Mundial (2022), estimamos un recaudo cercano a 1 % del PIB.

IVA

El potencial de recaudo de unificar por lo alto las tarifas de IVA dispersas que en la actualidad tiene Colombia es significativo y hace ver pequeños los esfuerzos en otras áreas. A pesar de esto, nuestra sugerencia es que los cambios al IVA se hagan en una reforma posterior de los ajustes y sin mezclarlos con los demás tributos. La evidencia reciente de los intentos de reforma muestra que los grupos interesados utilizan exitosamente la oposición popular al IVA, para frenar no solo esos cambios, sino entorpecer otras reformas. Hay un solo aspecto del IVA que proponemos reformar en la primera fase: los tres días sin IVA, creados por este gobierno.

Hay varias razones para proponer su desmonte: un enorme esfuerzo del Gobierno por armar las listas de bienes y montos que son sujetos de la rebaja y su posterior verificación que ciertamente tendría mejores usos; una pérdida de legitimidad tributaria: normaliza días en que no cumplimos con nuestros compromisos para financiar los bienes públicos; quienes más se benefician de esos descuentos son los de más ingreso, introduciendo otro capítulo regresivo al estatuto; erosiona el recaudo; desata estrategias de los comercios para facturar los bienes el día del descuento ahondando esa erosión; las fechas de los tres días las decide discrecionalmente el gobierno lo que abrió otro frente de manipulación política de la política fiscal: en 2022, dos de los tres días coinciden con los fines de semana en que hay elecciones generales.

Impuestos verdes

Colombia cobra pocos impuestos verdes: hay espacio amplio de mejora para que los precios señalen mejor los costos ambientales del consumo de los combustibles fósiles. Hay al menos cuatro rutas de avance en este frente. El carbón, combustible cuyo consumo tiene mayores consecuencias sobre el cambio climático, está de manera insólita por fuera de la lista de los que pagan impuesto al carbono. Tiene que ser incluido con la misma tarifa por tonelada de carbono equivalente. Incluir al carbón en la lista duplicaría los fondos recogidos por impuesto al carbono. Las tarifas cobradas en Colombia por emisiones de carbono son muy bajas comparadas con el contexto internacional. Una transición paulatina hacia tarifas significativamente más altas sería coherente con los compromisos colombianos alrededor del cambio climático. Para alcanzar tarifas por tonelada emitida de países con tarifas como las de Canadá o Reino Unido (tarifas de mitad de tabla entre los países que las tienen), Colombia tiene espacio para cuadruplicarlas en esa transición. Los impuestos verdes requieren coherencia: gastar más de 30 billones del recaudo nacional subsidiando el consumo de combustibles como ocurrirá este año (Carf, 2022) es un exabrupto. El problema del fondo de estabilización de los precios del combustible, fuente de ese gasto, es la discrecionalidad del gobierno para aplicar o no la fórmula para esos precios y los usos electorales y políticos que terminan primando.

La solución de fondo pasa por impedir la discrecionalidad que actualmente tiene el gobierno en el diseño y aplicación de la fórmula de cálculo. Proponemos dos alternativas que llevan a un destino similar: hay estabilización del precio pero solo la establecida en la fórmula. La primera pasa por registrar en la ley misma la fórmula que acordemos para determinar estos precios. Escrita en la ley la fórmula la discrecionalidad desaparece. La segunda alternativa es mantener en el gobierno el diseño de la regla de estabilización pero con dos características: un límite a los ajustes de esa fórmula (por ej. que la ley solo permita actualizarla cada cinco años); que si el Gobierno determina un precio de los combustibles por debajo de lo establecido por la regla, entra en acción un “impuesto complementario de carbono” cuyo monto se ajusta para compensar ese faltante en el precio por galón. Así, no habría razón para no aplicar la fórmula. La implementación total de esta propuesta requiere de un periodo de transición prudente.

El país haría bien en retomar la discusión sobre impuestos a los productos plásticos de un solo uso con una base gravable basada en el peso del empaque.

Impuestos saludables

Cerca de cincuenta países ya cuentan con impuestos saludables que buscan encarecer el consumo de alimentos con altos contenidos de azúcar o sodio o que sean ultraprocesados. Colombia debe abordar de nuevo ese debate. Proponemos que, siguiendo la práctica de muchos países y la experiencia acumulada, el impuesto sea creciente en las cantidades de azúcar (sodio, etc.) pero que el pago no esté en manos del comercio sino de la industria productora. Eso puede hacer más directos los incentivos a producir alternativas saludables; facilita los retos logísticos de hacer el cobro sobre la base de contenidos insalubres y no sobre precios del bien y tiene una ventaja en el debate público: los ciudadanos perciben que ese impuesto está a cargo del productor, no del consumidor y eso puede limar la oposición al cobro.

Autores: Leopoldo Fergusson y Marc Hofstetter.

Agradecimientos a David Arboleda su colaboración en la elaboración de este documento y a Andrés Zambrano sus comentarios. En este artículo utilizamos ideas y cálculos que publicamos en un documento más largo y detallado: Fergusson, L. y M. Hofstetter. (2022), El sistema tributario colombiano: diagnóstico y opciones de reforma. PNUD.

Texto suministrado por la Universidad de los Andes a SEMANA