Incertidumbre en las finanzas públicas, no solo está enredado el presupuesto de 2025, sino que crece el faltante para 2024. ¿Mal presagio para el cierre de año?

Organizar las finanzas públicas nunca ha sido tarea fácil, en especial cuando tradicionalmente se ha gastado más de lo que se recibe de ingresos y, por eso, Colombia se ha acostumbrado a vivir al debe. Sin embargo, la preocupación por ese desfase entre los ingresos y los gastos (que técnicamente se conoce como déficit fiscal) hoy está en uno de sus puntos más álgidos.

Y la razón para esa mayor ansiedad por las finanzas públicas, que afectan a todos los colombianos, es una situación inédita. Por primera vez en la historia democrática del país, el Congreso no discutió el proyecto de Presupuesto General de la Nación que radicó el Ejecutivo. Se vencieron los tiempos y el resultado será que la Casa de Nariño lo aprobará por decreto.

Dado que es la primera vez que eso ocurre, existen muchas dudas y vacíos legales sobre cómo proceder de aquí en adelante. Se presume que el Gobierno continuará con su plan original de implementar un presupuesto de 523 billones de pesos en 2025, 20 billones más de lo que fue aprobado para 2024, pero hay que tener en cuenta que en el presente año se presentó un fenómeno que probablemente se repita el entrante y que fue lo que llevó a los congresistas a no aprobar el proyecto presentado por la administración Petro.

A mediados de 2024, en el Ministerio de Hacienda tuvieron que aceptar que las cuentas no les estaban dando y que no iban a poder gastar todo lo que tenían planeado, pues los ingresos, principalmente los impuestos, no han aumentado como se esperaba y, de hecho, están cayendo en términos anuales. Eso llevó a que anunciaran un ajuste en el gasto que tenían programado, inicialmente iban a recortar 20 billones de pesos y luego dijeron que serían 50,8 billones.

Así las cosas, la diferencia entre el presupuesto de 2024 y el de 2025 ya no sería de 20 billones de pesos, sino de 70 billones, con el agravante de que el panorama para conseguir más ingresos no está despejado.

Esa desfinanciación del plan anual de gastos ha sido el caballo de batalla en esta discusión, pues el mismo Gobierno aceptó, cuando radicó en julio el proyecto de ley de presupuesto, que le faltaban 12 billones de pesos para tener costeados los 523 billones, por eso también radicó una ley de financiamiento con la que conseguiría el dinero que le faltaba.

Los congresistas decían que no podían aprobar un monto de presupuesto que dependía de un tema incierto como la aprobación de un proyecto de ley adicional, que hoy no tendría los votos suficientes y que fue una de las razones que llevaron a que se tuviera que recortar el presupuesto de 2024.

En él se hacían cuentas de la aprobación de una iniciativa que buscaba agilizar los litigios ante la Dian, la cual no logró hacer su trámite legislativo y terminó generando un hueco de 10 billones de pesos en el plan de gastos de este año. En otras palabras, los senadores y representantes que se oponían al monto de los 523 billones de pesos no querían que se repitiera la misma historia.

“El Gobierno equivocadamente cree que por inflar el monto del presupuesto van a aparecer más recursos y eso no es así”, dice el exministro Juan Camilo Restrepo, quien califica el debate actual como “caótico, desordenado e inútil”. Explica que no hay antecedentes de que por una discusión sobre el monto del presupuesto se empantane todo el proceso.

“El Gobierno se ha empecinado en un monto de 523 billones de pesos en el que terminan sumando peras con manzanas, ingresos ciertos con ingresos contingentes, que dependen de que el Congreso apruebe otra reforma tributaria. Si el presupuesto se echa a andar de la manera que quiere el Gobierno, va a terminar recortado como lo tuvo que hacer este año. Es un sainete de caprichos gubernamentales”, enfatizó.

Un hueco más profundo

La falta de discusión sobre el presupuesto es un hecho extraordinario que genera un nuevo factor de incertidumbre en una economía que no ha logrado reponerse del fuerte golpe que le dio la mezcla de alta inflación y elevadas tasas de interés. Y las dudas son grandes porque no solo están en juego las finanzas públicas del año entrante, sino también las de 2024.

Esto porque al fuerte apretón de cinturón que le ha tocado aplicar al Gobierno, se suma una profunda caída en el recaudo tributario, con todo y que empezaron a aplicarse los mayores impuestos aprobados en 2022.

En agosto, la Dian recibió 16,1 billones de pesos por pago de tributos, 30,8 por ciento menos que en el mismo mes del año pasado y 1,1 billones de pesos por debajo de la meta que se tenía, que a su vez ya había sido recortada en junio.

Este es un tema no solo de agosto, sino de todo el año. En los primeros ocho meses de 2024 se recaudaron 178 billones de pesos, 9,3 por ciento menos que en igual lapso de 2023 y 6 billones por debajo de la meta.

Tanto el presidente Gustavo Petro como su ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, han insistido en culpar del bajo recaudo a las decisiones de la Corte Constitucional, que tumbó casi 30 por ciento de los nuevos impuestos que se crearon en la reforma tributaria de 2022, así como a la no aprobación del proyecto de ley con el que buscaban agilizar los pleitos de la Dian y a un error en el adelanto de las retenciones en la fuente.

El exministro y actual rector de la Universidad EIA, José Manuel Restrepo, cree que, aunque eso es cierto, el real problema es que la economía no crece lo suficiente y que, por eso, se pagan menos impuestos. “Estamos recogiendo la cosecha de prácticamente no haber crecido en 2023 (apenas 0,6 por ciento). Si bien se hicieron unos anticipos de renta muy grandes el año pasado y este año no se van a dar, eso es un error de presupuestación, no una razón para que entre menos plata. Nos montamos en unas metas de recaudo y de lucha contra evasión muy elevadas, que son difíciles de cumplir en este contexto”, precisa.

Y el menor recaudo se complica más si se tiene en cuenta que mientras este cae, los gastos siguen subiendo. Se estima que, al cierre del primer semestre, el gasto público aumentó 21,3 por ciento, mientras que los ingresos descendieron 3,9 por ciento. El resultado fue un déficit fiscal del Gobierno Nacional Central de 3,3 por ciento del PIB, un nivel no observado en 20 años.

“Es un hueco fiscal tan grande que incluso supera el del año de la pandemia, y si uno revisa el déficit fiscal primario, es decir, quitando el pago de intereses, el faltante llega a 0,9 por ciento del PIB. Si bien este no es el más grande que hayamos tenido, sí está justo en el límite establecido por la regla fiscal para el año completo 2024, lo cual implica que no hay margen de maniobra y el Gobierno está en una situación muy complicada”, dice Camilo Pérez, director de Investigaciones Económicas del Banco de Bogotá.

Sus cálculos indican, además, que hay 96 por ciento de probabilidades de que los ingresos tributarios terminen este año por debajo de la meta de 279,4 billones que estableció el Gobierno (en los primeros ocho meses de ese año apenas llevaban el 63 por ciento de esa suma). Para llegar al objetivo se necesitaría que en los cuatro meses restantes de 2024 el recaudo fuera similar al de 2021 (un año atípico), pero “si el comportamiento en lo que queda el año es acorde con la historia reciente, el faltante sería de alrededor de 10 billones, alcanzando un recaudo total de 269 billones de pesos”, precisa Pérez.

¿Y el gasto qué?

El hecho de que el gasto crezca a un ritmo de 20 por ciento es atribuido por el Gobierno al pago de la deuda pública, en particular a un “sobreendeudamiento” realizado en la administración anterior para atender la pandemia de covid-19, así como al pago de los subsidios a los combustibles, en particular al diésel.

José Manuel Restrepo, quien fue el último ministro de Hacienda del Gobierno Duque, defiende el crédito que tomó el país durante la crisis sanitaria y dice que otras 90 naciones recurrieron en ese momento al mismo prestamista: el Fondo Monetario Internacional. Este le prestó a Colombia a una tasa de 1 por ciento anual, es decir, siete veces más barato de lo que hoy consigue el país cuando pide prestado.

“Pero al final ese crédito no es un tema sustantivo, son 20 billones de pesos pagados en dos años, lo grave es que la deuda sigue creciendo por el alza de la tasa de cambio, que se dio sobre todo cuando arrancó el actual Gobierno, y de las tasas de interés. Eso da casi 50 por ciento más de costo de endeudamiento y a este Gobierno le ha tocado pedir más financiación porque con el menor crecimiento económico tiene un menor recaudo tributario”, puntualiza.

En cuanto al subsidio a los combustibles, dice que el actual Gobierno decidió subir la gasolina y no el diésel, lo que implica que este último se siga subsidiando con casi 3 billones de pesos anuales. No obstante, José Manuel Restrepo señala que en los mayores gastos de funcionamiento también influye una creciente burocracia y más transferencias sociales. En el primer caso, están pasando a nómina muchos contratistas, lo que genera mayores costos de talento humano.

En el segundo, está la creación de nuevos subsidios. Por ejemplo, el llamado ingreso solidario (que buscaba ayudar a las personas que no pudieron trabajar por las cuarentenas) se suponía que terminaba en diciembre de 2022, pero fue revivido con otro nombre. A eso se suman las ayudas para que los jóvenes vulnerables no caigan en el conflicto o el aumento a los giros a personas pobres de la tercera edad.

Juan Camilo Restrepo, por su parte, señala que el problema no solo es que se crean subsidios, sino que no se cumplen con los anunciados. “El gremio de los que manejan el gas propano, con el que cocina un millón de personas, dijo que desde el primer semestre no les pagan el subsidio que deben transferir a los usuarios de estratos 1 y 2. Y si esto sigue así, se va a interrumpir el servicio de propano. Es un subsidio que se anuncia con mucha algarabía, pero que se paga inoportunamente. Y así está sucediendo con otros subsidios, por ejemplo, del sector eléctrico y de los servicios públicos”, subraya.

Lo que viene

El representante a la Cámara Óscar Darío Pérez, experto en temas presupuestales, explica que, una vez vencido el plazo del 20 de octubre, el Gobierno decretará el presupuesto de 2025 por 523 billones de pesos. Si los recaudos no cumplen las proyecciones o no se aprueba la ley de financiamiento, el presupuesto deberá ajustarse.

“El primero de enero echarán a andar un presupuesto irreal y a la vuelta de tres o cuatro meses de 2025 se darán cuenta de que es una situación insostenible y tienen que recurrir a lo mismo que hubo que hacer en 2024: recortar o aplazar el presupuesto”, enfatiza Juan Camilo Restrepo.

Sin embargo, José Manuel Restrepo y técnicos del Ministerio de Hacienda dicen que la Constitución establece que el Presupuesto General de la Nación debe elaborarse, presentarse y aprobarse en un marco de sostenibilidad fiscal, y como los 523 billones no están financiados, es factible que el primero de enero ya arranque con recortes.

Mientras se llega a ese punto, los gobiernos regionales fueron los primeros en prender las alarmas por lo que vendrá presupuestalmente para ellos en 2025. Si bien el plan de gastos se desagrega por sectores, ministerios y entidades públicas, Planeación Nacional hace un ejercicio en el que presenta cuánto de lo que se les va a girar a dichas entidades le va a corresponder a cada departamento. Así, por ejemplo, se planean 46 billones de pesos para educación y en ese monto se ve cuánto le va a tocar a cada territorio en construcción o mejoramiento de escuelas o universidades.

Como no hubo discusión sobre las partidas del presupuesto, el proyecto quedó tal como fue radicado y al desagregarlo por departamentos se ve que de 33 (incluyendo a Bogotá como uno de ellos) solo en cuatro subirán los recursos, el resto recibirá menos plata.

Los gobernadores de los departamentos más afectados presentaron su reclamo ante el Gobierno nacional y según le dijo a SEMANA la gobernadora de Sucre, Lucy García Montes, la reducción los tomó por sorpresa. “Nuestro departamento necesita una inversión fundamental para su desarrollo, pero vemos que en el proyecto que presentaron de presupuesto hay una disminución de recursos, sobre todo para la Costa Caribe”, reclamó.

El dinero para Sucre disminuiría en 34,7 por ciento, siendo uno de los mayores recortes, y afectaría obras y proyectos que tiene la gobernadora. “Estamos preocupados y esperando la voz del Ministerio de Hacienda para que nos explique la situación y qué va a pasar con nuestro departamento”, afirmó. Añadió que en Sucre ha sido priorizada la reforma agraria integral del Gobierno, por lo que no entiende cómo uno de los sectores más golpeados en esa disminución es el del mismo agro.

“Nosotros le estamos apostando a esa reforma agraria integral, que el Gobierno dé el beneficio de las tierras para nuestros campesinos, pero nosotros somos los que vamos a hacer la inversión en proyectos productivos de impacto para ese sector”, agregó la gobernadora.

García afirmó que otros sectores como el deporte también se verán impactados con esta disminución, a pesar de que Sucre será sede de los Juegos Deportivos Paranacionales de 2027 junto a Córdoba. Sucre también se vería afectado con respecto a proyectos de energías limpias, aunque el departamento tiene un enfoque priorizado para transformar proyectos especiales apostándoles a las nuevas energías.

El gobernador del Atlántico, Eduardo Verano de la Rosa, dice que le genera preocupación la ausencia de los debates en las Comisiones Económicas del Congreso en la discusión del presupuesto de 2025, y aunque entiende las facultades que le brinda la ley al presidente de la república para expedirlo vía decreto, hace un llamado a la equidad que promociona el Gobierno actual, pues se ve una notoria reducción en el presupuesto para las regiones.

“No entendemos cómo departamentos con un porcentaje alto en necesidades básicas insatisfechas como La Guajira, Córdoba, Sucre, Magdalena, Bolívar y Cesar no van a recibir un mayor volumen de inversión que contribuya a mejorar su situación. No hacerlo generaría más inequidad”, dijo Verano.

Andrés Julián Rendón, gobernador de Antioquia, departamento cuyas partidas caen en 25 por ciento, considera que se trata de un problema estructural de la democracia en el país y por eso insistió en que los recursos deberían quedarse en las regiones que se producen y no que los centralice el Gobierno.

“Cuando uno ve esto no puede más que alegrarse porque hoy exista en el país un grupo de ciudadanos promoviendo que la autonomía fiscal de las regiones deje de ser un sueño y pase a ser una realidad. Que los ingresos que se generan en los distintos rincones de Colombia se queden en las regiones del país, para atender las necesidades de la gente y las exigencias del territorio”, aseguró Rendón.

El gobernador insistió en que el departamento requiere que en el presupuesto se tenga “consideración” con el esfuerzo que están haciendo las empresas y los antioqueños para financiar al Gobierno.

Con los reclamos de los gobernadores, las dudas de los expertos y la preocupación de una ciudadanía que paga impuestos, pero no ve resultados, las finanzas públicas viven hoy una etapa complicada que requiere correcciones urgentes para evitar que el hueco fiscal se lleve al país por delante.