El coletazo de Reficar

Un año después de comenzar la investigación formal por detrimento patrimonial al Estado, generado por la construcción de la Refinería de Cartagena (Reficar), la Contraloría General de la República acaba de señalar culpables. La entidad asegura que el país habría perdido 2.433 millones de dólares en las inversiones realizadas para modernizar la refinería entre 2011 y 2015. Por este detrimento deberán responder 15 personas y 5 empresas.

Entre los imputados aparecen nueve miembros de la Junta Directiva de Reficar, a quienes la entidad señala de haber ejercido una gestión fiscal irregular de las inversiones del proyecto, y seis funcionarios de la empresa, acusados de contribuir a la pérdida de las inversiones en el proyecto. También deberán responder solidariamente cinco empresas: CBI Americas Ltd., Chicago Bridge & Iron Company UK, CBI Colombia S. A., Foster Wheeler USA Corporation y Process Consultants Inc.

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En cambio, la Contraloría archivó los procesos contra 16 miembros de la Junta Directiva de Ecopetrol en distintos periodos. La entidad confirmó que no hubo ‘culpa grave’ en el ejercicio de sus funciones porque la ejecución de las inversiones le correspondía directamente a la junta de Reficar y no a la de Ecopetrol, que tiene un régimen de manejo independiente en sus filiales.

Sin duda, las acusaciones anunciadas la semana pasada convierten a este en el mayor caso de responsabilidad fiscal de la historia del país, como quiera que los acusados deberán responder por más de 5 billones de pesos. Al fin y al cabo, el costo inicial del proyecto se había estimado en 3.777 millones de dólares y terminó por costar 8.326 millones de dólares.

Tras la acusación formulada la semana pasada, ahora viene un proceso de notificaciones personales para los acusados que toma alrededor de diez días hábiles. Una vez terminen, el contralor general, Edgardo Maya, deberá revisar el expediente a manera de consulta durante un mes, para decidir si hay méritos suficientes para confirmar las imputaciones o para archivar el proceso.

Si el contralor encuentra mérito para continuar el proceso, los acusados tendrán diez días hábiles para presentar descargos y solicitar nuevas pruebas, cuya realización la entidad podrá aceptar o negar. Posteriormente, procederá a expedir el fallo. Sin embargo, no es claro que el actual contralor tenga el tiempo necesario para dictar su veredicto, ya que su periodo vence el 4 de septiembre.

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¿Qué pasó?

Las imputaciones de cargos de la Contraloría dejan en claro que aunque hubo un daño fiscal, no se trató de una obra mal ejecutada o un elefante blanco, pues la refinería está completamente operativa. Pero sí aparecieron malas decisiones de inversión, demoras en su ejecución y un elevado costo financiero –estimado en más de 4.500 millones de dólares en intereses–. En últimas, el retorno de los recursos invertidos tardará más tiempo en llegar, por lo que la Contraloría calcula en 13.000 millones de dólares el costo total del proyecto.

Los miembros de junta de Reficar imputados son el ex presidente de Ecopetrol Javier Gutiérrez, Pedro Rosales, ex vicepresidente ejecutivo de Downstream; Diana Calixto, exjefe de la unidad corporativa de filiales de Ecopetrol; Hernando José Gómez, Henry Medina, Uriel Salazar;, Natalia Gutiérrez, Astrid Martínez y Carlos Gustavo Arrieta, miembros independientes. Los funcionarios de Reficar acusados son Orlando Cabrales; Reyes Reinoso; Magda Manosalva; Carlos Bustillo; Andrés Riera, así como César Barco, director corporativo de proyectos de Ecopetrol

Al cuestionar dónde se presentaron las fallas, la Contraloría encontró gastos excesivos en mano de obra, mala planeación y ejecución a cargo de CBI, la empresa escogida para desarrollar este proyecto. Y un papel poco efectivo del interventor, que debía advertir y poner coto a las irregularidades en los gastos.

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Sin embargo, hay que tener en cuenta que también hubo factores externos que afectaron el proyecto. Entre ellos, una prolongada huelga de trabajadores, los daños generados por el fenómeno de La Niña de 2011 en una de las peores temporadas invernales para el país y hasta un mayor costo para atender la descontaminación en una parte importante del terreno donde se llevaba a cabo la obra. Todos estos factores se conjugaron para correr los cronogramas y aumentar los gastos.

La Contraloría cuestionó también que los mayores costos no se derivaron de un aumento en el tamaño de las obras, es decir, no se hicieron más edificios, maquinaria o materiales, sino que hubo una excesiva contratación de mano de obra, en la que se gastaron más de 3.500 millones de dólares.

No obstante, esta circunstancia tiene una explicación para algunos de los acusados. Aunque la contratación de mano de obra resulta extravagante para muchos, lo cierto es que los cálculos iniciales no se cumplieron, entre otras razones, porque no había en el país la cantidad de personal experto en labores específicas, como soldadores y electricistas, de los que se requerían unos 7.000. También porque se tomó en cuenta la productividad de un trabajador en el golfo de México –mucho más entrenado y con mayor experiencia– que empleados colombianos no alcanzaron.

Además, el país no contaba para esa fecha con el personal requerido porque poco antes de comenzar la construcción de Reficar arrancó la obra del oleoducto de Ocensa, que captó buena parte de los soldadores y electricistas requeridos en Cartagena. Tampoco existía en el país la mano de obra calificada para estas labores.

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En materia de productividad, la de los empleados colombianos resultó tener solo la mitad o un tercio de lo esperado, y esto obligó a aumentar en forma importante la nómina, así como contratar expertos de otros países. Con una nómina mucho más abultada, también aumentaron los denominados ‘costos del dueño’ que incluían tener una infraestructura más amplia para alimentación e instalaciones sanitarias, lo cual generó un mayor costo.

Los cambios en el valor final del proyecto constituyen otro de los grandes cuestionamientos de la Contraloría, que señala que los sobrecostos llevaron a que una obra calculada inicialmente en 3.777 millones de dólares terminara por costar 8.326 millones de dólares. Los miembros de la Junta Directiva de Reficar aprobaron estos aumentos en el presupuesto por medio de cinco ‘controles de cambios’. Los mayores cuestionamientos recaen sobre el segundo, tercero y cuarto, en los que la Contraloría encontró costos injustificados.

¿Por qué se necesitaban estos controles de cambios? Algunos de los cuestionados dicen que sí porque el presupuesto inicial se calculó teniendo en cuenta el avance de ingeniería de tan solo el 60 por ciento. Eso hizo que cuando la ingeniería de detalle iba al 93,4 por ciento, se hiciera necesario un segundo control de cambios para aprovisionar los recursos necesarios para la obra, y el presupuesto subió hasta los 5.148 millones de dólares. En el tercer control de cambios subió a 6.902 millones de dólares, en el cuarto a 7.653 millones y en el quinto a 8.016 millones de dólares. Pero todavía está por resolverse la pregunta de si estos aumentos se justificaban en el costo de la obra o si algunos resultaron inflados.

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También la junta aprobó nuevos ajustes en el proyecto para atender contingencias como los daños provocados por la temporada invernal, que además retrasó las obras; la negociación de mejoras salariales para solucionar el paro de trabajadores que tardó cerca de dos meses; y la descontaminación del terreno. La Contraloría cree que las aseguradoras cubrieron buena parte de ellos o que eran contingencias ya previstas en el presupuesto inicial.

La responsabilidad fiscal que la Contraloría les imputó a los 15 funcionarios que participaron en las decisiones que dieron origen a este monumental desfase en costos es jurídicamente válida, pero algo injusta e inviable en la práctica. Para comenzar, a ninguno lo acusan de haberse robado un centavo, sino simplemente de haber tomado decisiones equivocadas. En Reficar hubo mucha corrupción, pero no de quienes tendrán que responder con su patrimonio ante la Contraloría. 

Asumiendo que cada uno de ellos tenga un patrimonio de 2.000 millones de pesos y que lo entreguen todo por responsabilidad fiscal, el Estado recuperaría a lo sumo 30.000 millones de pesos, es decir, 10 millones de dólares de los 2.400 millones del hueco. La actuación de la Contraloría se ajusta a las normas vigentes pero estas, a su turno, deberían tener alguna flexibilidad para ajustarse a la realidad. Dejar en la calle a personas que prestando un servicio público pudieron cometer errores hará muy difícil que en el futuro profesionales competentes se le midan a estos riesgos. 

Los nubarrones

Pese a la mejor perspectiva, también hay preocupaciones. Por un lado está el tema fiscal, por el desbalance entre ingresos y gastos, que genera presiones. Además, pese al alza del IVA y a la reforma tributaria, el recaudo del año pasado alcanzó el 13,8 por ciento del PIB, por debajo de los niveles esperados por el gobierno, de 14,2 por ciento. La desaceleración de la economía jugó aquí un papel determinante.

El deterioro en la cartera de los bancos también preocupa porque no ha permitido transmitir al sistema financiero los recortes en las tasas de interés del Banco de la República. Aunque el Emisor inició el año pasado el recorte en las tasas desde el 7,5 por ciento, el sistema financiero ha recibido golpes por los problemas generados en la financiación de infraestructura –tras el escándalo de corrupción en Odebrecht destapado el año pasado–, la intervención de Electricaribe y las dificultades en empresas de sectores como salud y transporte.

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También el deterioro en el empleo asusta y ha agudizado la morosidad en el pago de las deudas al sector financiero, asegura el director de la Anif, Sergio Clavijo. Considera que mientras los bancos tengan que acudir a refinanciar las deudas de consumo de los colombianos, será difícil que estas tasas bajen.La polarización política también mete miedo. Algunos candidatos han planteado fórmulas populistas, pero ninguno por ahora se ha comprometido con las grandes reformas estructurales, en buena medida para no perder votos. Con un primer semestre marcado por elecciones parlamentarias y presidenciales, la preocupación está en que buena parte de las decisiones de inversión se podrían aplazar para el segundo.