Mermelada constitucional en el Congreso

En momentos en que la polarización política llega a niveles nunca antes vistos en el país, es difícil creer que haya un proyecto de ley en el Congreso que cuenta con el apoyo de todos los partidos del espectro político. Sus autores van desde Germán Navas, del Polo, pasando por César Lorduy de Cambio Radical, hasta Edward Rodríguez del Centro Democrático. Se trata del proyecto de reforma constitucional, aprobado en sexto debate el lunes, que busca darle al Congreso la facultad de manejar el 20 por ciento del presupuesto de inversión.

¿De qué se trata la iniciativa? El artículo 351 de la Constitución dice que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo”. En esto quiere decir que la iniciativa de gasto corresponde al Ejecutivo, que prepara el proyecto de ley del presupuesto para presentarlo al Congreso. Aunque pasa por comisiones y plenarias que lo debaten y votan, en la práctica cualquier modificación al presupuesto debe tener el visto bueno del Ministerio de Hacienda.

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Como se trata de un asunto de rango constitucional, el proyecto de acto legislativo busca reformar la carta política para que, una vez definido el monto del presupuesto, las plenarias de las cámaras puedan “efectuar modificaciones al proyecto de presupuesto hasta el 20 por ciento del presupuesto de inversión”. No está claro cómo harían estas modificaciones, o cómo dividirían ese porcentaje entre bancadas, regiones o congresistas individuales.

El proyecto, de iniciativa parlamentaria, viene progresando en el Congreso por debajo del radar de la opinión pública desde octubre del año pasado. Sorprende que mientras la agenda legislativa del Gobierno no avanza en el Congreso, esta reforma ya pasó por seis debates. Aunque solo le faltan dos, pocos colombianos habían oído hablar del tema hasta que esta semana el debate público surgió en medios.

Los congresistas han cerrado filas en defensa de la iniciativa. John Jairo Cárdenas del Partido de la U dice que no están proponiendo “mermelada ni nada semejante. Buscamos recuperar un principio democrático que tiene que ver con la facultad del Congreso con la iniciativa del gasto”. Germán Navas cree que el proyecto le dará transparencia al proceso presupuestal para evitar que tomen estas decisiones a puerta cerrada en el Ministerio de Hacienda.

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Sin embargo, le han llovido críticas de analistas económicos y exministros de Hacienda que la llaman Mermelada 2.0. Juan Carlos Echeverry dijo que equivaldría a darle a cada congresista el manejo de alrededor de 30.000 millones de pesos. Roberto Junguito considera que esta reforma elevaría la mermelada a nivel constitucional, algo “muy inconveniente para el país, ya que conduce a una mala asignación de los recursos públicos y promueve la corrupción”.

El Gobierno se pronunció tardíamente a través del Ministerio de Hacienda. Esta semana el viceministro de esa cartera, Juan Alberto Londoño, le envió una carta al presidente de la Cámara de Representantes, Alejandro Carlos Chacón, para pedirle archivar el proyecto. Los argumentos en contra de la iniciativa se dividen en tres.

El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, expresó su desacuerdo con el proyecto que plantea que los congresistas manejen 20 por ciento del presupuesto anual. Considera que viola la separación de poderes.

Por un lado, Londoño dice que la reforma violaría la separación de poderes consagrada en la Constitución. El Ejecutivo tiene la iniciativa presupuestal. Tanto así, que el Gobierno puede sacar el Plan Nacional de Desarrollo o el presupuesto con un decreto con fuerza de ley si el Congreso no lo aprueba. Darle el 20 por ciento de la inversión al Congreso podría revivir la figura de auxilios parlamentarios eliminada en la carta.

En segundo lugar, argumentan que cederle la iniciativa del gasto al Legislativo comprometería el principio constitucional de la planeación del gasto. El Ejecutivo tiene la capacidad institucional para planear el gasto público mediante instituciones como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), que maneja un banco de proyectos de inversión donde evalúan y priorizan las obras. Estas deben estar armonizadas con las políticas del Plan de Desarrollo, el Plan Plurianual de Inversiones y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Todo este andamiaje de planeación podría quedar desarticulado si el Congreso decide en qué gasta ese presupuesto.

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El tercer aspecto tiene que ver con la sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas. Aunque en teoría el Ejecutivo conservaría el control del presupuesto, en la práctica podría generar presiones debido a la inflexibilidad del gasto. Gran parte del presupuesto anual está fijado de antemano por transferencias, fallos de las cortes, o vigencias futuras de obras contratadas en años anteriores. El Congreso podría presionar para subir el monto del presupuesto si encuentra que tiene las manos atadas por esta rigidez presupuestal.

Todos los analistas económicos coinciden en la necesidad de debatir acerca de cómo mejorar el proceso presupuestal. En el Plan de Desarrollo, el Ministerio de Hacienda propuso unificar el proceso presupuestal en el ministerio y no dividirlo entre Hacienda y el DNP. Esta iniciativa salió derrotada pero abrió un debate sobre qué hacer para que el proceso presupuestal sea más eficiente.

En todo caso, tras el mensaje del Ministerio de Hacienda, lo más seguro es que la reforma se hunda. Pero el Gobierno tiene que encontrar una nueva manera de relacionarse con el Legislativo. Y sería conveniente que proponga un esquema antes de que se lo imponga el Congreso.

El tire y afloje por la asignación de recursos no es nuevo. La Misión Kemmerer en 1923 le quitó la iniciativa del gasto al Congreso. La reforma constitucional de Carlos Lleras en 1968 fue más allá y consolidó el proceso presupuestal en el Gobierno. El debate fue tan duro que Lleras amenazó con renunciar si pasaba la reforma. A cambio, nació la figura de los auxilios parlamentarios, que le asignaban a cada congresista la posibilidad de llevar proyectos a su región. Los auxilios quedaron sepultados en la Constitución de 1991, pero revivieron después bajo la figura de cupos indicativos que los gobiernos han utilizado para negociar con el Congreso.

Estos mismos cupos se convirtieron en la mermelada cuando la oposición tomó una metáfora que el entonces ministro Juan Carlos Echeverry usó para explicar que la reforma a las regalías serviría para cubrir todo el pan, o sea el territorio. La cruzada contra la mermelada, entendida como el menudeo de puestos y contratos, se convirtió en el caballito de batalla del uribismo contra el Gobierno de Juan Manuel Santos. Tanto así, que el Gobierno de Iván Duque se metió en una camisa de once varas al considerar que cualquier negociación sobre presupuesto o representación política implicaba mermelada.

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La realidad es que la representación política y los Gobiernos de coalición existen en todos los países con sistema multipartidista. Solo en Estados Unidos, que tiene un bipartidismo fuerte, es normal que los Gobiernos sean de partido y el péndulo oscile entre uno y otro. Las coaliciones en que distintos partidos tienen representación en el gabinete se ven en los gobiernos parlamentarios europeos, y en presidenciales como la Unidad Nacional de Santos o el Pacto por México de Enrique Peña Nieto. Colombia dejó de ser un país bipartidista hace un tiempo, y todo gobernante cuyo partido no tenga la mayoría absoluta va a necesitar armar una coalición.

También es una realidad que un congresista tiene como parte de su trabajo que actuar como un lobista para su región, y adelantar gestiones ante el Gobierno nacional para llevarle obras a sus departamentos. Pensar que conversar con parlamentarios o mandatarios locales sobre proyectos regionales significa corrupción puede desconectar al Ejecutivo y al Congreso.

Ahora, la propuesta de reforma constitucional para asignarle al Congreso la posibilidad de manejar parte del presupuesto es una mala idea. Los argumentos que ha expuesto el Ministerio de Hacienda en cuanto a la sostenibilidad fiscal, la planeación del gasto, y la separación de los poderes tienen sentido.

Pero eso no significa que el Gobierno haya encontrado la fórmula para relacionarse mejor con el Congreso. El hecho de que esta reforma haya avanzado tanto demuestra la necesidad urgente de repensar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por su lado, el Gobierno necesita al Congreso si quiere revivir su agenda legislativa y trazar un rumbo para los tres años que le quedan. Las grandes reformas en materia pensional, laboral, de justicia, y política que requiere el país necesariamente deben pasar por el Legislativo.