Los obstáculos de la ley de tierras

Así como ningún colombiano vivo recuerda un solo día de su vida en paz, todos han oído siempre que el conflicto armado está íntimamente ligado a la problemática de la tierra. La historia de leyes, propuestas, reformas –y contrarreformas– para solucionar la concentración, el despojo o la informalidad del campo no tiene fin. Y, otra vez, el país tiene en sus manos una oportunidad para hacer los cambios que hasta ahora han sido esquivos por tanto años.

La sensibilidad y complejidad del tema quedó en evidencia en las últimas semanas cuando el ministro de Agricultura, Aurelio Iragorri, y el director de la Agencia Nacional de Tierras, Miguel Samper, presentaron el proyecto de ley de tierras del gobierno, redactado con el fin de poner en marcha los pactos sobre desarrollo rural integral, incluidos en el acuerdo final con las Farc. Las críticas fueron duras desde la izquierda y desde la derecha.

No es una coincidencia que el nuevo intento esté ligado al proceso de paz con las Farc y que el gobierno haya aceptado incluir este tema en la agenda de negociación con la guerrilla. Más que silenciar los fusiles, un proceso de paz debería servir para darle una nueva oportunidad al campo. En los últimos 50 años, los actores violentos –la guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico– han victimizado a los campesinos y les han arrebatado ilegalmente miles de hectáreas. El crecimiento de mafias locales de diversa naturaleza se ha llevado por delante los esfuerzos de varios gobiernos por concretar reformas.

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En el balance histórico, la falta de voluntad política, las contrarreformas y la apropiación por la fuerza han logrado más que los intentos de reforma. Y el resultado hoy es un nudo gordiano.

Actualmente, el retrato de la tierra en Colombia es impresionante: alta concentración de la propiedad, millones de hectáreas despojadas a los campesinos, baldíos del Estado ocupados ilegalmente, más de la mitad de los predios sin títulos y poquísima información catastral. Y claro, en ese galimatías se sumó la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y se formó una batalla campal de demandas, reclamos, avivatos y compradores de buena fe, que ha generado muchos conflictos en el territorio y dejado centenares de reclamantes de tierras asesinados por los poderes ilegales.

La larga serie de luchas y apropiaciones violentas ha producido un grave problema de titulación: no se sabe quiénes son los dueños legítimos en muchas zonas. El Estado ha sido incapaz de conformar un catastro transparente y actualizado, un instrumento indispensable para cualquier reforma. Pocos estarían en desacuerdo con una política para quitarles las tierras a los propietarios ilegales y entregárselas a los dueños genuinos. Pero sin un registro eficaz de quiénes tienen derecho a los títulos legítimos, ese principio elemental se vuelve imposible de llevar a la práctica.

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En un panorama tan complejo tampoco se ha puesto en marcha una estrategia de desarrollo agrario. Tanto lío sin resolver y tantas amenazas violentas desincentivan la inversión y alejan a los empresarios. Y, si el desafío del posconflicto es integrar territorios marginales al desarrollo económico y social del país, es crucial el papel del sector privado para generar riqueza y oportunidades en el campo.

Una verdadera transformación del país rural, donde puedan producir los pequeños campesinos y las grandes agroindustrias, requeriría formalización de la tenencia de la tierra, seguridad jurídica e incentivos.

Pero el proyecto de ley presentado por el gobierno generó todo tipo de críticas y preocupaciones en la derecha y en la izquierda. En la primera, las inquietudes tuvieron voceros como Jorge Enrique Vélez, exsuperintendente de Notariado y Registro y hoy presidente de Cambio Radical, y José Félix Lafourie, presidente de Fedegán. Para ellos, los intereses de los empresarios y el principio de la propiedad privada quedaban en entredicho pues el proyecto permitiría, por la vía de declararla de interés público, expropiar o extinguir la propiedad casi por decreto. En la izquierda se opuso el senador Iván Cepeda junto a muchos otros, para quienes, por el contrario, el proyecto beneficia el statu quo de la gran empresa. “Una cosa es el derecho a la propiedad privada y otra el robo de tierras que se reclama como el derecho a la propiedad privada”, dijo el senador.

Se levantó tal polvorín en tantos sectores, y la redacción del proyecto fue tan ideologizante y ambigua, que al finalizar la semana el ministro Aurelio Iragorri anunció que el proyecto de ley se modificaría con observaciones realizadas por distintos sectores, y que, para su trámite, se dividirá en dos. Una parte de los temas de reforma se adoptará por decreto, a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), y un capítulo más amplio se presentará al Congreso para que lo estudie con el mecanismo de fast track. El decreto se concentrará en los asuntos concretos más urgentes e inmediatos que tienen una relación más directa con los acuerdos con las Farc. Son, en general, de tipo procedimental. La ley incluirá asuntos que, aunque también emanan del proceso de paz, tienen carácter estructural.

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El decreto presidencial es un mapa de ruta para la ANT, que dirige Miguel Samper, y le da instrumentos para: 1. Poner en marcha el Fondo de Tierras para que el Estado entregue 3 millones de hectáreas para proyectos productivos de campesinos, que ha conseguido mediante compra o extinción de dominio a narcos. 2. Definir quiénes son los beneficiarios de la reforma agraria. 3. Crear un registro para formalizar a estos beneficiarios mediante procedimientos distintos a las ‘palancas políticas’. 4. Unificar las formas de acceso a las tierras, que en palabras de Samper “hoy son 53 trochas y se cambian por una sola autopista”. 5. Permitir la entrega de títulos a personas que están en reservas forestales y que llevan años esperando la posibilidad de legalizar sus propiedades, con condiciones dirigidas a proteger el medioambiente.

Por su parte, la ley que pasará por el Congreso se ocupará de reformar algunas normas vigentes. Entre otras, algunos aspectos de la Ley 160, que no será derogada, pero sí modificada en algunos puntos que no han operado. Un grupo de expertos de varias universidades –Los Andes, Eafit y el Externado– han mencionado algunos de ellos, entre los que se destacan unas excepciones que permitieron asignar tierras a personas con capacidad de cabildeo o palanca política.

Al anunciar la nueva estrategia –decreto y ley por separado–, el ministro Iragorri intenta enviar un mensaje tranquilizante. De una parte, porque ha incorporado inquietudes de varios sectores. Retiró aspectos que preocupaban a los empresarios, como que la ANT tuviera funciones jurisdiccionales sobre procesos de distribución de predios, que se afectara la propiedad privada y que todo se decidiera por decreto y no mediante un debate en el Congreso. En el otro lado del espectro, los defensores del proceso de paz consideran que detrás de la oposición de algunos a las reformas buscan en realidad legalizar las acumulaciones de tierras de varias UFA, hechas ilegalmente durante años.

Iragorri considera que el decreto y la ley “dan un parte de tranquilidad y respeto a la propiedad privada. No pasaremos las líneas rojas”, dice. La gran pregunta es si en un momento político tan complejo, por el desgaste del gobierno, la proximidad de la campaña electoral y la radicalización de la oposición, será posible sacar adelante una reforma que nadie ha logrado en varias décadas. Y, sobre todo, si es viable alcanzar un mínimo consenso entre sectores radicales y con intereses tan contrapuestos.

Pero ¿qué pesará más? ¿La obligatoria implementación del acuerdo de paz o el adverso clima político? ¿Son conciliables los intereses? “Yo soy optimista –dice Miguel Samper–, los instrumentos que recibirá la ANT son los que se necesitan para tomar decisiones rápidas sobre los puntos más importantes”.

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Hay varios desafíos. La definición sobre la propiedad privada, según Alejandro Reyes Posada, experto y consultor, no debería tener problema: “Se trata de garantizar la propiedad de tierras legales y no la de las ilegales”, dice. Pero ese principio esencial y claro tiene, para ser llevado a la práctica, la dificultad de cómo establecer la legalidad cuando hay semejantes inconvenientes con la titulación.

Por otra parte, está la inquietud sobre si los proyectos realmente interpretan y cumplen los acuerdos de paz. Los primeros textos fueron presentados a la comisión de seguimiento de los acuerdos (CSIVI), en la que tienen asiento el gobierno y las Farc, donde se hicieron peticiones que, según el gobierno, quedaron incluidas en los textos definitivos. Y a finales de la semana pasada, las últimas versiones serían evaluadas en esa instancia.

La apertura del debate sobre tierras tiene aspectos positivos. Enfrentar un tema que requiere atención desde hace años, con mecanismos de aprobación expeditos y en un escenario de fin de la guerra, es una gran oportunidad. No solamente para cumplir los pactos con la guerrilla y consolidar el proceso de paz, sino para corregir debilidades de la Ley 160, poner en marcha mecanismos para desconcentrar la propiedad, resolver problemas acumulados durante 70 años sobre propiedad y tenencia de la tierra, y crear condiciones para una estrategia de desarrollo productivo y modernizante que permita sacar al campo colombiano de su atraso y cerrar la brecha con los centros urbanos. Y para esto resulta esencial el motor del empresariado. Grandes, pequeños y medianos inversionistas y emprendedores que quieran darle una vocación productiva a la tierra, ofrecer oportunidades de empleo formal a los campesinos y, ojalá, hacer más competitivo el campo colombiano.

Falta ver si el gobierno ejercerá el liderazgo necesario para desenredar un lío histórico de semejantes proporciones y si los sectores afectados actuarán con sentido de país. Porque lo peor que podría pasar es que la lucha por la propiedad de la tierra, que estuvo en el centro del conflicto armado en el pasado, se convierta en el epicentro de una disputa política en el futuro.