Apretón tributario con la nueva Ley de Financiamiento

Pocas veces el país había tenido tanta urgencia de aprobar una reforma tributaria como la que acaba de presentar el gobierno ante el Congreso de la República. Y pocas veces había enfrentado una coyuntura política tan compleja en un inicio de mandato. A escasos 100 días de su gobierno, el presidente Iván Duque tendrá que desplegar toda su habilidad política y su capacidad de liderazgo en una reforma tributaria crucial para la estabilidad fiscal del país y con implicaciones de gran calado en lo político y lo social.

Toda reforma tributaria es el coco de los gobiernos. Son por naturaleza impopulares porque a nadie le gusta que le aumenten los impuestos.

Sin embargo, esta vez el gobierno necesita financiar cerca de 14 billones de pesos de gastos e inversiones contenidos en el presupuesto de 2019, para no incumplir la estricta regla fiscal que lo obliga a no exceder sus gastos y mantener el equilibrio de las finanzas públicas que vigilan tan celosamente las calificadoras internacionales.

Estas le han dado un compás de espera antes de pensar en bajar la calificación del manejo económico, lo cual tendría gravísimas  consecuencias para la inversión en Colombia.

En el terreno político las cosas tampoco están fáciles. A Duque le tocó un Congreso atomizado y con una oposición fuerte. La opinión ha aplaudido su bandera contra la ‘mermelada’ y por cambiar la política, pero los congresistas la miran con recelo, y ya están empezando a medir fuerzas con el gobierno para ver si cede. Y la aprobación de la reforma tributaria es para ellos la oportunidad perfecta. Como si lo anterior fuera poco, el jefe del partido de gobierno, el senador Álvaro Uribe Vélez, dijo que no apoyaría la propuesta de ampliar la base de productos gravados con el IVA, epicentro del recaudo de la nueva reforma.

En el Congreso, el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, tendrá que defender la reforma fiscal y seguramente ceder algo para lograr su aprobación. 

Con la Ley de Financiamiento el gobierno vive una encrucijada entre lo político y lo económico. Pretende bajar los impuestos a las empresas, que están entre los más altos del mundo, pero el hueco que dejaría este recaudo tendrían que compensarlo inevitablemente los asalariados y los consumidores colombianos. Un mensaje económicamente razonable, pero difícil de vender políticamente.

En este escenario, el gobierno presentó su Ley de Financiamiento. Se trata de una de las iniciativas más ambiciosas en materia de recaudo, pues mientras la mayoría de las reformas del pasado habían planteado aumentar entre 3 y 5 billones de pesos los recaudos tributarios, esta va por 14 billones de pesos.

Por eso, sin haber empezado aún la discusión en el Congreso, el proyecto ya enfrenta ataques, y para lograr su aprobación, el gobierno tendrá que librar duras batallas. Uno de los mayores escollos tiene que ver con la cerrada oposición al aumento de la base del IVA, el impuesto que generaría 11 de los 14 billones esperados. El expresidente Uribe ya anunció que no apoyará la ampliación del cobro del IVA a la mayoría de productos de la canasta familiar y le pidió al ministro de Hacienda barajar otras alternativas. Sin el respaldo del partido de gobierno a uno de los temas medulares, la reforma arranca cojeando.

Alberto Carrasquilla y Javier Hoyos, director de Gestión Legislativa.

La segunda prueba está en el plano político. El tránsito de esta iniciativa en el Congreso luce difícil –por decir lo menos– porque el gobierno tiene mayorías frágiles y el presidente Duque ha dicho que no habrá ‘mermelada’ para garantizar el apoyo del Legislativo a sus proyectos de ley. Con poco apoyo del partido de gobierno, y los partidos de oposición y los independientes en contra, el trámite de la iniciativa no andará por un camino de rosas.

El tercer desafío tiene que ver con el desgaste que exhibe el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, quien acaba de enfrentar un duro debate de moción de censura por el cual los partidos de oposición buscaban sacarlo de su cargo. Carrasquilla obtuvo una abrumadora mayoría a su favor en la votación de la Cámara de Representantes. Pero al prepararse para enfrentar los feroces ataques perdió un tiempo valioso para avanzar en la reforma, se debilitó y quemó algunos cartuchos que necesitará más adelante para lograr que la iniciativa pase.

Tasa de informalidad en Colombia

A esto se suma que el ministro de Hacienda decidió apartarse de la discusión pública –solo planea hacerlo en el Congreso–, lo que ha aumentado las críticas. Su joven viceministro técnico, Luis Alberto Rodríguez, ha tenido que capotear el fuego cruzado, pero su inexperiencia y falta de fogueo político han quedado en evidencia, como quedó claro en la entrevista en la emisora W Radio.

La urgencia fiscal

Con la Ley de Financiamiento el país se juega su estabilidad macroeconómica y el presidente su liderazgo político. No solo se trata de aprobar una ley, sino de medir fuerzas políticas y el presidente tendrá que emplearse a fondo para retomar la iniciativa. ¿Por qué es tan importante aprobar una nueva reforma tributaria en estos momentos?

De izquiera a derecha: Richard Aguilar, senador de Cambio Radical, Juan Guillermo Ruiz, socio de Posse Herrera Ruiz.

Una de las razones tiene que ver con la urgencia fiscal. El nuevo gobierno ha dicho que en el presupuesto aprobado para 2019, por 258,9 billones de pesos, le faltan los 14 billones ya mencionados. Esto significa que para algunos gastos fundamentales como garantizar la cobertura y servicios de salud a los colombianos aún requiere 3 billones de pesos; para atender la implementación de los acuerdos de paz, 2,1 billones; para temas como alimentación escolar, acceso a la educación superior e infraestructura faltan 1,9 billones; y para cubrir los subsidios de energía a 11 millones de familias, 1,1 billones de pesos, entre una larga lista de necesidades pendientes.

Hay que recordar, además, que el país tiene un problema de déficit fiscal –es decir, la diferencia entre los ingresos y los gastos– porque en las últimas décadas estos últimos superaron con creces el comportamiento de los ingresos de la Nación, y esto llevó a que varios gobiernos aumentaran su deuda para financiar sus presupuestos. En 2010 la administración decidió corregir esta falla estructural al adoptar la llamada regla fiscal, que fijó el compromiso de reducir cada año el déficit fiscal. Para este año equivale a 3,1 por ciento del PIB y para el próximo año debe estar en 2,4 por ciento del PIB, pero en las circunstancias actuales de la economía, algunos analistas dudan de que pueda lograr la meta.

Cumplir la regla fiscal le permitió al país recuperar su grado de inversión y ganar disciplina económica. Pero ha pagado un costo grande en buena medida porque el país tiene una estructura de gastos poco flexible y sus ingresos no han crecido al ritmo que deberían. Además, los ingresos fiscales como porcentaje del PIB son muy bajos en Colombia frente a la mayoría de países de la región, pese a que sus gastos han crecido aceleradamente. De hecho, después de las 11 reformas tributarias aprobadas desde 2002, el país tan solo ha logrado aumentar en 3 puntos del PIB el recaudo tributario.

Tasa máxima de impuestos de renta para personas naturales 2014

Al permanecer la brecha entre ingresos y gastos, los sucesivos gobiernos han acudido a nuevas reformas tributarias y a aumentar la deuda, sin lograr resolver el problema y afectando de paso la competitividad de las empresas, que reclaman un alivio a la abultada carga tributaria.

A esto se suma que Colombia, a diferencia de los demás países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde), tiene una estructura particular en la que la mayor tributación proviene de las empresas, con cerca del 80 por ciento, mientras que las personas naturales contribuyen apenas con un 20 por ciento. En el mundo desarrollado y en la mayoría de países de América Latina esta proporción es a la inversa.

El presidente de Fasecolda, Jorge Humberto Botero, asegura que la reforma tiene entre sus bondades permitirle al país afrontar la compleja situación fiscal, y cree que la propuesta en IVA es rentable en términos de recaudo y corrige el efecto regresivo al incorporar la compensación a los colombianos de menores ingresos.

Aunque el ministro Carrasquilla ha dicho que no se debe esperar un efecto indeseado en el consumo, el departamento de investigaciones de Bancolombia hizo sus propios cálculos y no son muy halagüeños: estiman que el crecimiento del PIB el próximo año podría ser inferior en 0,13 puntos, y la variación pasaría a 3,05 por ciento debido al impacto que tendrían los mayores impuestos en el consumo privado y que no sería contrarrestado por completo por la inversión.

También esperan un impacto inflacionario, pues estiman que los cambios en IVA producirán un alza temporal de precios, llevando a la inflación de 2019 por encima del rango meta. Además, consideran que si bien el recaudo podría alcanzar para cubrir las metas de déficit del próximo año, no ocurriría lo mismo en los años siguientes.

Otros analistas también han hecho cábalas pesimistas. La firma de análisis del comportamiento del consumidor Kantar Worldpanel acaba de llamar la atención por el impacto que tuvo en el consumo de los hogares colombianos el aumento en la tarifa del IVA, en 2017, que pasó del 16 al 19 por ciento, ya que la canasta de consumo masivo reportó un aumento del 9 por ciento, lo que provocó una contracción del 2 por ciento en el volumen de consumo. En otras palabras, los colombianos apretaron el gasto y comenzaron a buscar alternativas de compra que resultaran más ajustadas a su presupuesto.

Ahora que se plantea un aumento en la base de productos que pagan el IVA, la analista anticipa que impactará de nuevo la capacidad de compra de los hogares, lo cual los llevaría a priorizar de nuevo sus gastos. Un golpe que no solo impactaría el bolsillo, sino, en general, el consumo.

En un escenario bastante complejo, el gobierno decidió darse la pela y diseñar una reforma ambiciosa que pretende resolver los problemas del sistema fiscal. Pero los detalles conocidos hasta el momento anticipan que tendrá que dar una dura batalla en el Congreso y la negociación podría resultar compleja. Al fin y al cabo, se trata de un esquema de todos ponen, que va a encontrar más de un detractor.

Las empresas ganan

Para reactivar la inversión el gobierno plantea reducir y simplificar impuestos, así como generar mejores condiciones para los empresarios.

La reforma tiene entre los principales objetivos mejorar el tratamiento tributario para las empresas, que en las últimas reformas habían sido duramente castigadas. El senador Richard Aguilar destaca que en la propuesta presentada por el gobierno recogieron varias de las iniciativas que ya su partido, Cambio Radical, había planteado. Estos son los principales cambios propuestos para mejorar la competitividad de las compañías.

• La tarifa de renta se reducirá de manera gradual hasta 2022, pasando del 33 por ciento en 2019 hasta el 30 por ciento en 2022.
• Las empresas podrán descontar el impuesto del 4 x 1.000 y el ICA, lo cual les representará un ahorro importante en el pago. Hasta el momento, estos impuestos eran deducibles, es decir que podían llevarse al gasto para lograr un ahorro del 33 por ciento. Ahora podrán descontar lo que pagaron hasta en un 50 por ciento.
• Las compañías de industrias creativas no tendrán que pagar impuesto de renta durante los primeros 5 años, siempre que cumplan con algunos requisitos de generación de empleo y si sus rentas son superiores a 80.000 UVT. Para el sector rural los proyectos se benefician de exención de renta por 10 años.
• Permitirá descontar el IVA a los bienes de capital destinados a la actividad operativa de las empresas.
• Propone que sea deducible el 100 por ciento los impuestos, tasas y contribuciones que tengan relación de causalidad con la actividad económica.
• Para pequeñas empresas se creará el régimen de tributación simple.
• Disminuye el porcentaje de renta presuntiva.
• Revive los acuerdos de estabilidad tributaria para las empresas.
• Crea un régimen especial excepcional para las llamadas megainversiones. En este caso permitirá una depreciación fiscal más acelerada.
• Habrá un nuevo régimen holding para las inversiones colombianas fuera del país que evitará la duplicidad y mayores cargas en el pago de los impuestos.
• Introduce una figura que pone freno a los abusos en la venta indirecta de sociedades sin pagar impuestos en el país. En este caso, el inversionista que tiene una sociedad en el exterior y controla una compañía que desarrolla sus actividades principales en Colombia tendría que pagar impuestos en caso de que la venda afuera.

El IVA de la desdicha

La principal apuesta en materia de recaudo se concentra en la ampliación de la base para el cobro de gravamen. Pero es quizás la iniciativa que mayor controversia genera.

En la Ley de Financiamiento el mayor recaudo, es decir, casi el 80 por ciento, provendrá del IVA. Curiosamente, en la tributaria de 2016 el entonces senador Duque había criticado concentrar en este impuesto la expectativa de mayores ingresos tributarios, al señalar que castigaba a todos los colombianos por igual, lo que lo hacía regresivo. La nueva propuesta, más agresiva, incorpora un mecanismo de zanahoria y garrote. Por un lado, amplía el IVA hasta el 80 por ciento de los productos de la canasta familiar –hasta ahora pagan el 53 por ciento–, y a cambio plantea reducir la tarifa al 18 por ciento para 2019 y al 17 por ciento para 2020, así como también devolverles plata a los más pobres.

La zanahoria para las familias de menores ingresos funciona así: a los 4,3 millones de hogares con ingresos inferiores a 789.000 pesos mensuales –ubicados en los deciles 1 al 3 en la escala de ingresos–, se les girará por anticipado el equivalente a 51.300 pesos, mediante el esquema del Sisbén. Compensar lo que estas familias pagarán de más por el IVA le costará al fisco unos 2,6 billones de pesos de acuerdo con cálculos de Planeación Nacional.

El garrote incluye ampliar la base para el recaudo del IVA. Cobrarán este impuesto a alimentos de la canasta básica hasta el momento excluidos, como arroz, huevos, leche, carnes, frutas y verduras, lo que ha desatado fuertes críticas. Solo estarán excluidos del IVA los servicios de educación, salud, transporte público, medicamentos, Bienestarina y toallas higiénicas, entre una lista que abarca al 20 por ciento de productos de la canasta familiar. Para el exdirector de la Dian Juan Ricardo Ortega cobrar este impuesto a los bienes agropecuarios es el primer paso en el camino hacia la formalización de muchas empresas y personas que han estado por fuera del sistema tributario.

Pero hay quienes se oponen a esta idea. José Roberto Acosta, de Justicia Tributaria, asegura que esta es la reforma tributaria “más agresiva” en la historia del país. En efecto, dice, al recaudar por IVA unos 11 billones de pesos y devolver 2,6 billones, en el neto se quedará con 8,6 billones. Estos saldrán de los bolsillos de muchos colombianos que, si bien no están en la pobreza extrema, sí sentirán el rigor del impuesto.

Peso del IVA en el gasto de los hogares colombianos

Los gremios agropecuarios han cerrado filas para rechazar la iniciativa. El presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia, Jorge Enrique Bedoya, asegura que encarecer la comida un 18 por ciento afecta tanto al consumidor como al productor. Y que se convierte en un golpe duro y difícil de compensar, que incluso podría dar al traste con la incipiente recuperación de la economía colombiana.

Gremios como Fedearroz, Fedepapa, PorkColombia, Asoleche y Fenavi, entre otros, han señalado que además de regresiva, la ampliación del IVA agudizará los problemas de informalidad, contrabando e incluso podría profundizar la desnutrición de los colombianos más vulnerables, que tendrían menor acceso a esos productos.

Sin duda, un impacto fuerte recibirá el consumo, cuya lenta recuperación preocupa a muchos sectores productivos que consideran que sigue siendo frágil y podría incidir en el crecimiento de la economía. Ya ocurrió a comienzos de 2017, cuando se aumentó la tarifa del 16 al 19 por ciento, lo que agudizó la desaceleración. Aunque el gobierno le apuesta a reactivar la inversión, esta pesa apenas 22 por ciento del PIB, mientras que el consumo de los hogares aporta el 67 por ciento.

Análisis de la compañía de medición de mercados Raddar calculan que el aumento en la base del IVA como el propuesto en la reforma de Carrasquilla tendría un impacto de entre 1,5 por ciento y 5,5 por ciento en el consumo de los colombianos, y podría afectar el comportamiento del producto interno bruto además de la inflación. Ese dato resulta preocupante.

En otros sectores como vivienda e industrias creativas, preocupa la extensión del IVA. El representante a la Cámara Mauricio Toro señaló que es incoherente que mientras el gobierno promueve la economía naranja, pretenda cobrar este gravamen a todo tipo de espectáculos musicales, deportivos o artísticos. También se quejó de que la reforma reviva el IVA para insumos agrícolas y de la construcción, pues afectaría a los productores agrícolas y a la construcción de vivienda social.

Si a esto se suma que la compensación del IVA llegaría a solo el 30 por ciento de la población colombiana, lo cierto es que el 70 por ciento restante, integrado por la clase emergente, clase media y en menor proporción los ricos, recibirá un golpe con la ampliación de la base en este impuesto.

Sin embargo, si bien más productos del agro tendrán que comenzar a pagar IVA, este es uno de los sectores que presenta mayor nivel de informalidad y, por este camino, de evasión o elusión.  No tener gravados buena parte de sus productos genera un hueco enorme que evita identificar a muchos de sus grandes empresarios. Pero una tasa muy elevada podría agudizar las condiciones de evasión y motivar a un aumento en la informalidad, ya que algunos consumidores preferirían no pagar el IVA al comprar en pequeños mercados informales que escapan a la supervisión de la Dian.

La negociación de este gravamen se anticipa como una de las más duras, y ya el gobierno ha expresado su interés por escuchar otras propuestas. Una solución intermedia consistiría en gravar estos productos de la canasta familiar básica con una tarifa diferente a la general del 18 por ciento, que podría ir entre el 2 y el 5 por ciento. Resultaría menos agresiva y le permitiría al país cumplir su objetivo de avanzar en la formalización tributaria y obtener los recursos requeridos en estos momentos.

¡Pobre clase media!

Las personas naturales y en general la clase media recibirán el mayor impacto de la reforma propuesta. Además del IVA, sentirán aumentos en renta y menos beneficios. Expertos como Javier Hoyos, director de Agenda Legislativa y Gestión, y Juan Guillermo Ruiz, socio de Posse Herrera Ruiz, creen que algunos cambios propuestos serán agridulces. Estos son los temas que más impacto tendrán.

Las deducciones a las que tienen derecho las personas naturales que declaran renta se reducen del 40 por ciento al 35 por ciento.

Desaparece la renta exenta del  25 por ciento. Esto implica, en la práctica, una ampliación de la base gravable y un aumento en el pago de renta de la mayoría de los contribuyentes.

Elimina ciertas rentas exentas de trabajo para algunos cargos, como los gastos de representación de algunos funcionarios. Los altos cargos públicos y el servicio diplomático sentirán el principal impacto.

Crea dos nuevas tarifas tributarias para las personas con ingresos altos: del 33 por ciento para los ingresos de más de 35 millones de pesos al mes y de 37 por ciento para quienes devengan más de 50 millones al mes.

Al involucrar las pensiones dentro de los ingresos generales de los trabajadores, estas serían objeto de renta si no se deja claro el tratamiento que tienen hoy, advierte Javier Hoyos.

Revive el impuesto al patrimonio que ha sido fuertemente criticado y había sido modulado en la anterior reforma tributaria. Según la propuesta, los patrimonios iguales o superiores a los 3.000 millones de pesos pagarán una tarifa de 0,75 por ciento, y los de 5.000 millones de pesos o más, una de 1,5 por ciento. Para Juan Guillermo Ruiz, esto sería un doble castigo para quienes muy seguramente ya tendrán que pagar más renta por sus altos ingresos.

Habrá una nueva oportunidad para normalizar activos en el exterior. En este caso, quienes tengan activos no declarados en el exterior tendrán que pagar una tarifa del 13 por ciento, y si los invierten en el país, bajará a 6,5 por ciento.

Unifica las cédulas y elimina el sistema que había diseñado la anterior reforma, que generó confusión y dificultades para los declarantes.