Pensiones: nuestra bomba atómica

Mientras deportistas, científicos, agricultores y universidades, entre muchos otros grupos y sectores, se quejan de los fuertes recortes que tendrán en el presupuesto del próximo año, un gasto del Estado no para de crecer. Es más, se lleva cerca de la quinta parte del presupuesto total de la Nación y, lo más preocupante, está concentrado en unos pocos y genera la mayor desigualdad en el país. Se trata del gasto público en pensiones, que sigue imparable.

Según el Presupuesto General de la Nación para 2018, que será de 235,6 billones de pesos y se discute actualmente en el Congreso, el país tendrá que destinar el próximo año 41,1 billones de pesos para financiar gastos en materia pensional, lo cual representa un 8,8 por ciento más que los 37,8 billones de pesos ya gastados este año. Esto es una cifra equivalente a todo lo recaudado por el impuesto del IVA, y serviría para financiar la mayor parte del programa de autopistas de cuarta generación o dos líneas del metro de Bogotá.

Lo preocupante es que aunque es uno de los mayores gastos que hace el Estado – el 17,4 por ciento del presupuesto total de la Nación–, es el que proporcionalmente beneficia a menos personas. Es más grande que los recursos totales para educación o lo destinado para el postconflicto –dos de los pilares de desarrollo de este gobierno– o similar a lo que se transfiere en el Sistema General de Participaciones para atender las inversiones en las regiones. Pero mientras estos tuvieron que ajustarse, el gigantesco gasto en pensiones ni se discutió en el Congreso de la República.

En video: presidente de Colpensiones contesta preguntas de los lectores

Este gasto solo beneficia a cerca de 2,1 millones de pensionados (apenas una tercera parte de los más de 6 millones de personas que están hoy en edad de pensionarse) ante la baja cobertura del sistema de pensiones. Incluso, programas cuyo costo es menor terminan por beneficiar a más personas como, por ejemplo, Familias en Acción, que cuesta 2,6 billones, pero favorece a más de 10 millones de personas. O el programa Colombia Mayor que sirve para ‘pensionar’ a más de 1,4 millones de adultos mayores y cuesta un poco más de 1,6 billones de pesos al año (ver gráfica).

Pero lo más grave es que las pensiones estatales favorecen sobre todo a los que más tienen, lo que las convierte en el gasto más regresivo del erario. Según un reciente estudio del Departamento Nacional de Planeación (DNP), las pensiones son hoy por hoy la mayor fuente de desigualdad, dado que “la clase media consolidada y la clase alta reciben el 52,3 por ciento de los subsidios en pensiones, mientras que las personas en condición de pobreza reciben tan solo el 10,3 por ciento de los subsidios en pensiones”.

Es más, según cifras del DNP, de los 2,1 millones de pensionados en el sistema público, el 70,1 por ciento pertenece al quintil más alto de la población (el 5) y otro 25 por ciento al quintil 4. Mientras que tan solo 103.569 personas (el 4,9 por ciento) son pensionados de los quintiles más bajos (1, 2 y 3).

Esto muestra que el régimen público de pensiones, denominado de prima media, no solamente es muy costoso sino inequitativo, pues redistribuye los recursos de todos los colombianos hacia los afiliados de mayores ingresos que sí logran pensionarse. Algo que entidades como Anif han catalogado como un Hood-Robin, un sistema público que le quita a los pobres para darles a los ricos, o como una pirámide que ya quebró.

Y no es exagerado decir esto. El sistema público es un sistema de reparto donde las cotizaciones de los más jóvenes sirven para financiar las pensiones de los más viejos. El problema es que las reservas de este sistema se agotaron desde 2004. Desde entonces, el país ha tenido que gastar del presupuesto cerca de 300 billones de pesos en las pensiones de unos pocos (ver gráfica). Todo esto es sin contar los 41 billones que se gastarán el próximo año, el 4,5 por ciento del PIB.

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Y estos gastos en pensiones seguirán creciendo. Según cálculos de Anif, con la situación actual tendría que pagarse hasta 2050 alrededor de 114 por ciento del PIB de 2017. Esto es un déficit pensional similar al de países europeos con economías mucho más maduras, pero con la gravedad de que dos terceras partes de los 15 millones de personas mayores de 60 años que habrá en el futuro no tendrán pensión. Toda una bomba social.

Pero si no se restringen los traslados al régimen público, podrían pasarse a este más de 9 millones de cotizantes en busca de los subsidios estatales, que harían que el déficit pensional se duplique al 228 por ciento del PIB haciendo insostenibles las finanzas públicas. Toda una bomba fiscal. Estas grandes y cada vez mayores tajadas del presupuesto han hecho que entidades multilaterales y centros de investigación como Anif y Fedesarrollo expresen la urgencia de realizar una reforma que desactive esta bomba pensional.

41 billones: ¿Para quiénes?

El principal problema del sistema pensional es que cuando se creó el régimen de ahorro individual mediante la Ley 100 de 1993, a cargo de las administradoras de fondos de pensiones privadas, no se modificaron las condiciones del sistema público o régimen de prima media, administrado por el ISS (hoy Colpensiones). Así, coexisten y compiten dos regímenes con reglas para acceder a la pensión totalmente diferentes.

Este sistema ‘dual’ no solo confunde a la población, sino que genera una gran inequidad, pues mientras el régimen privado está basado en cuentas individuales y la pensión depende del ahorro de cada persona durante su vida laboral, en el régimen público o de reparto la pensión no depende del ahorro, sino de otros parámetros que terminan con altos subsidios con cargo al presupuesto de la Nación.

Además, no se eliminaron una serie de regímenes especiales, que tienen condiciones incluso mucho más favorables en términos de edad y monto a las ofrecidas para los cotizantes normales del régimen de prima media. Se trata de las pensiones de funcionarios estatales como profesores, congresistas y magistrados, entre otros. Por esto, mientras en los fondos de pensiones hay ahorrados hoy alrededor de 214 billones de pesos, el régimen público les cuesta cada año a todos los colombianos billones de pesos.

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De los 41 billones que costarán las pensiones públicas el próximo año, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) recibirá del presupuesto nacional alrededor de 13,5 billones, un 14,4 por ciento más frente a los 11,8 billones en 2017, para atender una nómina que alcanzará los 1,3 millones de pensionados.

Podría haber sido mucho más, pues el gasto en pensiones de esta entidad es del orden de los 27,3 billones, pero financia la mitad vía cotizaciones y traslados de recursos. El año pasado se trasladaron alrededor de 130.000 personas que aportaron al sistema 6 billones este año. ¿Pero cuánto costarán las pensiones de estos hacia el futuro?

Es claro que los traslados producen un alivio sobre las finanzas a corto plazo, el problema es que cada nuevo afiliado al régimen de prima media representa un cargo directo al presupuesto de la Nación durante los próximos años. Más si son de altos ingresos: si una persona cotiza sobre un salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV) durante toda su vida, recibe un subsidio del Estado por valor de 87 millones de pesos, mientras que quien cotiza sobre 10 salarios mínimos recibe un subsidio de 428 millones de pesos.

Pero este no es el único problema, pues otra buena parte de los 41 billones de pesos tendrá que destinarse al Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional (Fopep) (10,1 billones), las pensiones y asignaciones de retiro de los subsectores de defensa y Policía (7,2 billones), las pensiones que se pagan a través del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (7,2 billones sin incluir lo que pagan las regiones). Estos regímenes especiales tienen unos subsidios mucho más altos por parte del Estado y benefician a muchas menos personas.

El pago de pensiones a cargo del Fopep, que incluye pensiones como Cajanal, exfuncionarios del ISS, las que pagaba Caprecom, entre otros, beneficia a menos de 350.000 personas. Los pagos al personal docente, cerca de 226.000 profesores, y los pagos en defensa benefician a alrededor de 250.000 personas, en especial de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. (ver gráfica)

Muchos de estos regímenes como el de las Fuerzas Militares se podrían justificar, pero los que no se entienden son los que otorgan pensiones millonarias a congresistas y magistrados, basadas en el último sueldo devengado o incluyendo temas como viáticos.

Si bien estos regímenes especiales están prohibidos a partir de 2010 (Acto Legislativo 01 de 2005), avivatos que no tienen derecho o los de transición acceden a este vía tutelas o mediante fraudes (ascensos en los últimos años para duplicar o triplicar su pensión). Se han detectado carteles de abogados con el negocio de las tutelas para tratar de conseguir pensiones excesivas a cargo del Estado. No en vano, Colpensiones es la entidad más demandada del Estado. Por esto, durante años se ha hablado de la necesidad de crear juzgados especializados para este tipo de temas, para no poner en riesgo la viabilidad financiera del sistema mediante decisiones judiciales.

¿por qué nadie hace nada?

A pesar de que la insostenibilidad, inequidad y baja cobertura del sistema público de pensiones es evidente, los últimos gobiernos no han hecho mayores esfuerzos para modificar esta bomba de tiempo social, fiscal y pensional.

En esta como en muchas reformas que requiere el país, a los grupos de poder que tendrían la capacidad de realizarlas les conviene el statu quo vigente. Los congresistas y magistrados se pensionan en unas condiciones inmejorables y parecieran no tener conciencia sobre las implicaciones fiscales de sus iniciativas. En el Congreso abundan los proyectos para revivir los regímenes especiales o lograr beneficios para determinados grupos a cargo de las finanzas estatales.

Para los expertos hay dificultades adicionales. El gobierno que haga un ajuste pensional no verá los beneficios. Estos cambios siempre requieren un régimen de transición para respetar los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de quienes están próximos a pensionarse. Pero los costos y el desprestigio político sí son inmediatos, dado que muchos de los cambios que requiere el sistema son bastante impopulares. Las reformas que se discuten van desde aumentar la edad de pensión y limitar las altas pensiones que otorga el sistema público, hasta ‘marchitar’ a Colpensiones. Otras propuestas incluyen la necesidad de gravar las pensiones altas y limitar las obtenidas ilegítimamente.

Por esto, grandes reformas como esta requieren una fuerte decisión política a cargo del presidente. Debido a esto, muchos expertos consideran que el momento adecuado para una reforma de este tipo es el arranque de un gobierno como el que se avecina.

También es muy difícil poner de acuerdo a toda la sociedad, incluido al propio gobierno, dada la gran diversidad de intereses que se tocan. Por esto, hay una gran expectativa sobre las recomendaciones que hará la Comisión del Gasto antes de finalizar este año. Sin duda, el tema pensional será central y se espera que haya propuestas claras y concretas que contribuyan a lograr un gran acuerdo nacional sobre la reforma requerida.

Para muchos es necesaria una reforma que vaya más allá de simplemente cambiar los parámetros de edad, tasa de cotización, semanas, tasa de reemplazo, entre otros; se requiere diseñar un sistema que no compita, sino que se complemente. Un sistema donde las pensiones tengan relación con el esfuerzo de ahorro durante toda la vida laboral y, sobre todo, un régimen público concentrado en atender a los más pobres y vulnerables que no están en el sistema.

Y, por último, una gran dificultad es que el país no piensa en el largo plazo. Como afirma Santiago Montenegro, esto no es simplemente un problema de las próximas elecciones, sino de la próxima generación.

Colombia lleva años debatiendo este tema. Si hubiera tomado decisiones en el pasado, hoy tendría suficientes recursos para costear la infraestructura, el posconflicto, y la financiación de las pensiones no le estaría cerrando el espacio a tantos temas pendientes. Y ante las dificultades fiscales que se avecinan, el momento para solucionar esta bomba de tiempo ya llegó.