Plan Nacional de Desarrollo: ¿Colcha de retazos?

La discusión del Plan Nacional de Desarrollo (PND) debería ofrecer siempre la oportunidad para debatir la visión del futuro de la economía y del país. Es un momento clave para que el nuevo Gobierno muestre sus grandes apuestas de progreso y logre acuerdos sobre los temas fundamentales. Cómo volver a crecer a tasas superiores al 4 por ciento, sacar del estancamiento la productividad y la competitividad, consolidar el crecimiento de la clase media, y derrotar la pobreza y la inequidad.

Sin embargo, en la últimas dos semanas el debate sobre el Plan de Desarrollo ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad’ ha estado en el centro de la controversia por las sensibilidades que generan algunos temas incorporados. Se trata del aumento de la cotización para trabajadores independientes, el fin de los subsidios de energía, la contrarreforma a la Ley de Licores y las facultades extraordinarias. Esto ha provocado una verdadera ‘cacería de micos’.

Muchos perciben que el Plan de Desarrollo perdió su carácter estratégico y se convirtió en una especie de colcha de retazos en la que cada ministerio incluyó temas que no ha podido sacar en el pasado o corregir, sin unidad de materia ni relación con los objetivos y metas centrales. Una suerte de ‘reparcheo’ legislativo con cientos de propuestas –el plan tiene más de 1.000 páginas y 138 artículos al comenzar su discusión en el Congreso de la República–, que modifican todos los sectores y las leyes importantes del país.

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Por eso, a pesar de las virtudes que pueda tener el plan, las voces críticas han sonado más. Eso sí, hay que abonarle que es ambicioso, con muy buen diagnóstico de las barreras para el desarrollo del país y un importante énfasis regional, entre otros aciertos. Pero cuando llega a los instrumentos y al cómo, las prioridades se difuminan en la minucia legislativa.

Para expertos en temas de gestión legislativa y gobierno, como Javier Hoyos, el Gobierno desaprovecha la reglamentación para materializar con mayor exactitud los instrumentos que permitan lograr los objetivos. Por el contrario, varias normas no tienen que ver con los objetivos y las bases de plan, “lo que desdice de la verdadera importancia que se le debe dar a esta ruta de gobierno”, agrega.

La discusión también muestra la gran descoordinación del equipo económico y del Gobierno. Al parecer, el enfrentamiento entre el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) sobre qué entidad debe unificar el proceso de presupuesto de inversión va mucho más allá. Los conocedores del proceso del Plan de Desarrollo afirman que el ministerio no participó en el mismo, pues estaba ocupado en defender la Ley de Financiamiento. Sin embargo, llegó a última hora y cambió el articulado, lo que generó un roce fuerte con Planeación y desconcierto en muchos ministerios.

Esta falta de coordinación en el interior del Gobierno quedó en evidencia cuando el propio presidente Iván Duque tuvo que salir a retirar rápidamente algunas de las propuestas. Sin duda, se repiten algunos errores cometidos con la Ley de Financiamiento

Lluvia de polémicas

Las críticas han venido desde todas las orillas. Una de las primeras tuvo que ver con los recursos para cumplir los acuerdos alcanzados con las Farc y el posconflicto, así como para la protección y reparación a las víctimas del conflicto armado. El DNP tuvo que salir a aclarar que el Plan Nacional de Desarrollo incluye 37,1 billones de pesos para la paz y que la mayor parte de los recursos buscan la equidad. Pero Juanita Goebertus, representante a la Cámara por Bogotá, cree que esto es apenas el 29 por ciento de los recursos necesarios, que no se pueden identificar en forma clara, y de los cuales, al estar en los presupuestos generales de varias entidades, será difícil hacer seguimiento y control.

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Otro de los errores estratégicos del plan consiste en haber incluido temas tributarios como la contrarreforma a la Ley de Licores, al modificar nuevamente la metodología para calcular el impuesto y regresar al gravamen por grado de alcohol. Los gobernadores, por medio de la Federación de Departamentos, ya pidieron retirar del plan estos artículos que afectan el régimen tributario del consumo de licores “si se quiere preservar la estabilidad fiscal de los departamentos”. Además, anunciaron demandas de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuesto y la Ley de Regalías.

Estos temas tributarios no solo se roban la atención, sino que, de paso, abren una caja de Pandora en el Congreso, donde cualquier cosa puede pasar. Por esto, expertos como Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, creen que este no es el espacio para discutir estos temas, y recuerda que la Ley de Financiamiento creó una comisión para estudiar los impuestos a nivel territorial.

Pero así como considera que hay temas que no deberían estar, estima que otros deberían explicarse mejor, como, por ejemplo, la focalización de los servicios públicos. Según el experto, si la pobreza se ha reducido del 50 por ciento a menos del 30 por ciento en los últimos años, no tiene sentido que la mitad de la población siga en el régimen subsidiado de salud. O que la focalización de los subsidios se siga realizando con base en el estrato social y no en el nivel de ingresos. Alrededor de una tercera parte de los hogares de estrato 3 está en el 20 por ciento de la población de más altos ingresos. Por eso, hay que cruzar con el Sisbén y hacer un mejor esfuerzo para focalizar los subsidios. Además de este debate pendiente, para Hoyos, también hay que revisar los subsidios otorgados a muchos sectores en contra de la Constitución.

Habría además que aprovechar el plan para incluir temas como hacer obligatorio el análisis de impacto normativo y evitar la proliferación de normas innecesarias, lo cual incrementaría la productividad.

Otro tema polémico es el de las facultades extraordinarias del presidente para eliminar o crear entidades, reasignar funciones y hacer el presupuesto por seis meses. Si bien no es algo inusual, pues todos los presidentes han pedido (y obtenido) este tipo de facultades para hacer una reforma al Estado, es considerada riesgosa porque “suplanta las funciones del Congreso de la República”, según el senador Armando Benedetti.

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Puede ser una buena medida para racionalizar el gasto público y reducir el tamaño del Estado, pero preocupa qué podría pasar con la institucionalidad creada para los temas de la paz. Por eso, sería deseable que el Gobierno explique qué quiere hacer con estas facultades o que migre de unas facultades generales a unas con objetivos más específicos.

Por último, han surgido críticas en torno a la verdadera aplicabilidad del plan. Para la Contraloría General de la República, luce muy optimista alcanzar un crecimiento promedio del 4,1 por ciento en el periodo 2018-2022, con un crecimiento de 2,6 en 2018 y luego de un cuatrienio con cifras de este orden. “Se necesitarían crecimientos por encima del 4 por ciento en los años restantes”. No obstante, también hay metas muy flojas como las relacionadas con diversificar el sector exportador, mejorar la conectividad, la inversión extranjera y la producción de hidrocarburos.

Tampoco se entiende muy bien de dónde saldrá la plata. El plan vale 1.096 billones de pesos, un 55,6 por ciento más que el de 2014-2018, un aumento muy alto frente al crecimiento esperado del PIB nominal. Y allí no se habla de su impacto sobre la tributación, el endeudamiento o la regla fiscal. Precisamente, este sería el tipo de debates que debería propiciar y no solo sobre los ‘micos’ que quieren meterse, como aquel que ante la falta de suelo urbanizable facultaba a los alcaldes para definirlos sin consultar a la comunidad o pasar por el Concejo Municipal. Un megapoder que se prestaría para la corrupción.

Lo cierto es que hay que recuperar el papel estratégico del Plan de Desarrollo. Por eso, el país debe concentrarse en los temas fundamentales. Pero será dfícil con elecciones a la vista, pues los congresistas aprovecharán para hacer populismo legislativo y seguramente realizarán muchos debates insulsos. El Gobierno debería empezar por zanjar la discusión entre Hacienda y Planeación sin acabar con la estructura tecnocrática del país, para dedicarse a explicar y defender su Plan de Desarrollo. Porque esta no debería convertirse en otra oportunidad perdida.