El proyecto de las consultas previas

El legítimo derecho de las minorías étnicas a pronunciarse sobre los proyectos, obras e iniciativas que los afecten, a través de mecanismos como las consultas previas, se ha tergiversado y manipulado hasta convertirlo en un verdadero palo en la rueda para el progreso del país y las propias comunidades.

Cientos de proyectos e iniciativas en diversas regiones en los sectores minero, energético, eléctrico, petrolero y de infraestructura, incluidos algunos importantes de las vías de 4G, estarían frenados o con enormes sobrecostos por cuenta del abuso, manipulación y la falta de claridad sobre la forma en que debe aplicarse este derecho.

Alrededor de este tema se han creado verdaderas mafias de abogados que se han especializado en extorsionar y demandar el desarrollo de las obras, han aparecido ‘comunidades exprés’ que van de proyecto en proyecto en busca de lucrarse con pagos excesivos, y se han presentado fallos judiciales absurdos que han deformado cada vez más el uso de esta herramienta.

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Sin duda, en ese escenario todos pierden: las verdaderas comunidades indígenas, afrodescendientes, palenqueros, raizales y gitanos (rom), pues no pueden ejercer claramente sus derechos y hacer oír su voz cuando es debido; los empresarios, que enfrentan trámites inciertos que les imprimen total incertidumbre a sus decisiones de inversión; y el país en general, que se enfrenta a una parálisis del desarrollo económico y productivo.

Por esta razón, el gobierno viene trabajando desde finales del año pasado en un proyecto de ley de consultas previas con el fin de regular el funcionamiento de este procedimiento administrativo, algo que hoy no existe, y brindar reglas de juego claras para todos los interesados. “Hay que garantizar el derecho fundamental de las comunidades étnicas a la vez que se le da certeza jurídica a los empresarios para que desarrollen sus proyectos e inversiones. La falta de reglas claras no le conviene a nadie, ni a las comunidades ni a los empresarios”, afirma Luis Ernesto Gómez, viceministro para la Participación e Igualdad de Derechos.

La versión definitiva de la reforma, conocida el pasado jueves, resultó de un largo proceso de concertación y de discusión desde el pasado mes de diciembre. El proyecto final define las etapas del proceso (preconsulta, consulta previa y seguimiento), los pasos, los tiempos, costos y cuándo se agota cada etapa, incluyendo la protocolización de los acuerdos y desacuerdos. Además, crea toda una institucionalidad alrededor del tema al establecer una Unidad de Consulta Previa (UCP), financiada mediante tasas que pagarán quienes estén interesados en los proyectos – hoy las consultas le pueden costar al Estado alrededor de 13.000 millones de pesos al año–, y un registro único de etnias, para mejorar la información disponible, hoy muy precaria. También aclara muchas definiciones para evitar el abuso del sistema, entre otras normas (ver recuadro de puntos clave de la reforma).

Las consultas previas se volvieron un tema tan o más importante que las licencias ambientales para el desarrollo de los proyectos. Por tanto, la reforma también trató de homogeneizar trámites entre estos dos procesos para que los interesados puedan obtener los dos requisitos simultáneamente.

Dado el largo proceso de preconsulta llevado a cabo, el proyecto recogió la visión y los comentarios tanto de los empresarios como de las comunidades. Por ejemplo, aunque inicialmente el gobierno había considerado crear una agencia para el tema de consultas previas (al igual que como existe para el tema de licencias ambientales), optó por fortalecer y darle autonomía a una dirección dentro del mismo ministerio para evitar que el tema se burocratice, como advirtieron los empresarios. Y para recoger la visión de las comunidades hizo un foro de indígenas, audiencias en universidades y consultas con partidos políticos, entre otras actividades. Además, revisó la experiencia internacional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema.

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Sin embargo, en esta etapa de consulta el gobierno seguirá recogiendo las propuestas y concretará el articulado final con las comunidades. Es un paso obligatorio, dado que otros intentos por reformar el tema (por ejemplo, el Decreto 1320 de 1998) se cayeron en la Corte Constitucional por no consultar a los grupos étnicos.

El mismo jueves arrancó el proceso de consulta con los gitanos, y durante las próximas semanas habrá reuniones similares con el espacio nacional de consulta para las comunidades afrocolombianas, raizales y palenqueras, así como con la mesa permanente de concertación con los indígenas.

La idea del gobierno es radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República antes de finalizar el año para comenzar a darle trámite en esta misma legislatura. La necesidad de reglamentar este tema surgió de la adopción de unos principios internacionales de la OIT, pero que se volvió un verdadero lastre para la actividad económica. Es algo urgente que el país reclama desde hace mucho tiempo.

Lo mismo debería hacerse con otros temas como las consultas populares para prohibir la actividad minera y petrolera. Es necesario reglamentarlas para que las comunidades tomen decisiones informadas, no se dejen manipular por intereses particulares, los empresarios tengan mayor seguridad jurídica y no queden en entredicho proyectos de interés para el desarrollo del país. Es necesario reconciliar los intereses de las comunidades y los empresarios para que trabajen unidos, más en esta época que requiere buscar nuevas fuentes de crecimiento para todos los territorios.

LOS PUNTOS CLAVE DE LA REFORMA

La versión definitiva del proyecto de ley que busca reglamentar el tema de las consultas previas busca establecer procedimientos claros, responsabilidades, formas de financiamiento y registro de comunidades, así como normas para prevenir el abuso del mecanismo y garantizar su cierre y seguimiento.

Procedimientos y reglas claras. El proyecto define y regula la forma de hacer las consultas previas, tanto para proyectos, obras o actividades como para iniciativas normativas. Define los pasos y duración de cada una de las etapas: la preconsulta, consulta previa y seguimiento, así como el plazo de cada fase, incluyendo el fin del proceso (cierre de la consulta) y la protocolización de los acuerdos y desacuerdos. Con esto, la duración máxima del proceso de consulta previa debería ser de seis meses extendibles por tres meses más.

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Mayor institucionalidad. El proyecto crea la Unidad de Consulta Previa (UCP) como una dependencia interna del Ministerio del Interior con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica. Esto significa que no se crea una agencia como para el tema de las licencias ambientales (la Anla), sino una unidad administrativa para no crear más burocracia. Además, la UCP tendrá un comité para garantizar la coordinación de todas las entidades involucradas en los procesos de consulta previa.

Financiación privada. Los interesados en los mismos procesos asumirán los costos del funcionamiento de la UCP y todos los derivados de los procedimientos de consulta previa. Para esto, existirán tasas por las certificaciones y por la realización de las consultas previas. Las tasas están enfocadas en cubrir los costos de personal y logísticos (viáticos si hay que ir a territorio) para realizar el acompañamiento del ministerio y dependerán de la magnitud de cada proyecto. Para esto, se crea un fondo independiente del presupuesto general del ministerio (Fondo Especial para la Consulta Previa) }

Registro de comunidades. Se crea el Registro Único Nacional de Etnias (Rune), una plataforma de información sistematizada con tecnología de punta, para compilar y centralizar la información que las diferentes entidades del Estado tienen sobre las comunidades y pueblos.

Reconocimiento legal de las comunidades y seguimiento a lo acordado. El proyecto eleva a rango legal el reconocimiento de las comunidades étnicas, y asegura, a través de procedimientos definidos, que las etapas de la consulta previa se cumplan y que el Estado haga seguimiento a lo acordado. Con esto no solo se garantiza un cierre de la consulta, sino una protocolización de los acuerdos producto de la consulta.

Definiciones para limitar abusos. El proyecto da claridad sobre lo que es territorio étnico para cada uno de los pueblos y comunidades indígenas, afros y rom. Esto es, cuando hay un resguardo indígena constituido o un territorio ancestral. Además, incluye las definiciones de afectación directa y específica, y el área de influencia directa. Por último, para evitar que los avivatos sigan abusando del mecanismo, solo se aceptará que las partes reciban asesoría de universidades o institutos de investigación acreditados.