¿Qué pasa si se cae la Ley de Financiamiento?

Información actualizada: ¿Por qué la Corte Constitucional tumbó la Ley de Financiamiento?

El hemisferio arde por las controversias políticas, económicas y sociales. Y en ese contexto, Colombia, proporciones guardadas, se ha convertido en un oasis en medio del caos. Duras protestas en Argentina contra las medidas económicas del presidente Mauricio Macri, marchas en Brasil en rechazo a las decisiones de Jair Bolsonaro, un fuerte enfrentamiento del Congreso con el mandatario de Perú, Martín Vizcarra, y violentas marchas en Ecuador que amenazan tumbar la administración de Lenín Moreno han puesto en vilo a los Gobiernos de la región y despertado incertidumbre sobre su futuro económico.

En medio de este convulsionado escenario, Colombia –a pesar de sus problemas– mantiene la estabilidad institucional, el dinamismo económico y la confianza de la comunidad internacional. No es que en el país no haya pesimismo e incertidumbre sobre el futuro, pero esto obedece más al caldeado clima político que a lo que ocurre en la realidad.

Pero las cosas sí podrían complicarse si la Corte Constitucional tumba la Ley de Financiamiento en los próximos días. Esto tiene con los pelos de punta al Gobierno, a los gremios de la producción y a los empresarios, que temen que esa decisión pueda propinarles un duro golpe a la confianza y a la economía nacional.

No se trata de una decisión tan mediática como la que ha seguido el país por la investigación de la Corte Suprema al expresidente Álvaro Uribe. Pero surgirán efectos trascendentales.

El alto tribunal tendrá que fallar en derecho y decidir si debe caerse toda o una parte de los artículos de esta ley, como lo han pedido los ciudadanos que interpusieron las 24 demandas admitidas por la corte.

¿Qué impactos tendría sobre la economía y la política una decisión que declara inconstitucional esta norma?

Ese desenlace traería tres tipos de efectos: los políticos, los jurídicos y los económicos. En el plano político, dejaría al Gobierno en una encrucijada, pues tendría que presentar una nueva reforma tributaria en momentos en que su margen de maniobra en el Congreso está desgastado y limitado.

Su política de no entregar mermelada a los congresistas los tiene ávidos de burocracia. Por eso, la presentación de un nuevo proyecto de ley le quitaría todo el oxígeno para sacar adelante otras reformas claves como la laboral y la pensional, y terminar el trámite de la de regalías.

En el ámbito jurídico, la preocupación se centra en la pérdida de credibilidad, ya que pondría en vilo la estabilidad de las leyes tributarias. Por primera vez, una reforma impositiva podría caerse en su totalidad, y los empresarios, nerviosos y precavidos por naturaleza, lo pensarían dos veces antes de tomar decisiones sin que la Corte Constitucional las haya blindado.

Sin embargo, el impacto de mayor envergadura y controversia llegaría en el ámbito económico. El Gobierno ha dicho que la Ley de Financiamiento es esencial para estimular el crecimiento y, por esa vía, generar empleo y nuevos ingresos. Pero otros advierten que mantenerla deja un hueco fiscal de tal tamaño (entre 5 y 10 billones de pesos) que puede poner en peligro la estabilidad macroeconómica del país.

El presidente Iván Duque y su ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, han salido a defender la ley a capa y espada en varios escenarios. El Ejecutivo ha argumentado dos puntos centrales: que la norma aprobada es constitucional, y que su caída provocaría un grave coletazo para la economía y la estabilidad jurídica del país.

Carrasquilla ha dicho que le preocupa el impacto en la confianza, pues eso provocaría una pérdida de 1.000 billones de pesos en los próximos diez años.

La mayoría de los empresarios representados en algunos gremios, como Acopi, la Andi, Fenalco y la SAC, también han expresado su preocupación.

Los gremios enviaron a la corte sus análisis en los que respaldan la decisión de mantener la Ley de Financiamiento. En la foto, Bruce Mac Master, de la Andi, y Jorge Enrique Bedoya, de la SAC. 

Los motiva, sobre todo, que ya muchos inversionistas y empresarios, confiados en lo aprobado en la Ley de Financiamiento, invirtieron, trajeron sus capitales al país, se acogieron al régimen simple o compraron bienes de capital. Y ahora, cuando tambalea la norma, viven en medio de una gran incertidumbre.

El presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), Jorge Enrique Bedoya, cree que muchos podrían suspender inversiones que habían hecho con la expectativa de obtener los beneficios contemplados en la ley, por ejemplo, a empresas del agro y de economía naranja. Por su parte, Bruce Mac Master, presidente de la Asociación Nacional de Empresarios (Andi), teme que por una decisión negativa el país pierda un punto del PIB (unos 10 billones de pesos) por año, y en materia de recaudo deje de recibir al menos 1,6 billones.

También, Jaime Alberto Cabal, presidente de Fenalco, ha dicho en varios escenarios que le preocupa que una eventual caída de la ley termine por afectar la estabilidad jurídica del país y, sobre todo, la económica, en momentos en que Colombia ha retomado su camino hacia el crecimiento. Por tanto, ha pedido cerrar filas para pedirle a la corte mantenerla. Incluso, Acodres, el gremio de los restauranteros, salió en defensa de la iniciativa, pues contempla el régimen simple para la formalización de pequeñas empresas. Aseguró que esta iniciativa es clave para garantizar la competencia leal en el sector.

Los del no

Pero no todos coinciden con el escenario que pinta el ministro de Hacienda. Para estos escépticos, la ley es tan incompleta que para las finanzas del país sería más grave mantenerla.

Basan su argumentación en que la norma, tal como la aprobó el Congreso, solo genera mayor recaudo en 2019. Pero a partir de 2020 agudizará el problema fiscal porque caerán los ingresos tributarios debido a los beneficios y exenciones allí consignados. Entre estos, la devolución del IVA a la importación de bienes de capital o el descuento de tributos locales como el ICA. E incluso el de los movimientos financieros (4 x 1.000), cuyo costo fiscal se ha calculado en unos 12 billones de pesos.

Esto sucede porque el proyecto original del ministro Carrasquilla contemplaba estos beneficios tributarios para reducir la pesada carga de impuestos a las empresas. Y planeaba compensar esos ingresos con los provenientes de ampliar el IVA a todos los productos de la canasta familiar. Pero durante el tránsito de la norma en el Congreso, esta última iniciativa fue derrotada y solo quedaron los beneficios.

Carrasquilla disiente y cree que no habrá desequilibrio alguno. Reconoce que el recaudo podría disminuir a partir del próximo año por las menores cargas a las compañías. No obstante, sostiene que la reforma permitirá una nueva dinámica en inversión, empleo y en actividad productiva que terminará por generar un mayor recaudo a la economía.

Además, asegura que el Gobierno ha tomado sus precauciones y este año en el presupuesto decidió congelar 10 billones de pesos en gasto, equivalente a un punto del PIB. Dineros que mantendrá mientras la economía toma el impulso que se prevé.

El Gobierno sostiene que esta ley producirá un impacto positivo en el crecimiento económico del país, para volver a tasas del 4 por ciento. Además, que buena parte de los beneficios están atados a la generación de empleos, lo que podría neutralizar el efecto que han advertido algunos líderes sindicales. Ellos aseguran que por beneficiar al capital, muchos empresarios están comprando bienes de capital que reemplazarán mano de obra.

El director de calificaciones soberanas de Fitch Ratings, Richard Francis, expresa una posición más intermedia. Cree que si se cae la norma, tendría un efecto neutro en materia económica. Coincide con que, al no tener el componente de mayores ingresos fiscales por la ampliación del IVA en la canasta familiar, el recaudo a partir de 2020 caerá. Pero considera que el Gobierno es muy optimista frente al efecto que sobre el crecimiento de la economía tendría el mantener vigente la Ley de Financiamiento. “Realmente si cae (el efecto) es bastante neutro. Claro que el Gobierno ha dicho que va a ayudar con el crecimiento. Pensamos que sí, pero no tanto como está diciendo. No creemos que por causa de la Ley de Financiamiento el PIB potencial vaya a subir al 4 por ciento”, aseguró Francis.

La tarea de la Corte

En medio de la controversia por las implicaciones económicas de este asunto, el magistrado Alejandro Linares solicitó conceptos sobre sus efectos a la academia, los centros de pensamiento económico y entidades como la Contraloría y el propio Ministerio de Hacienda. Él tiene a su cargo la primera ponencia que votará la Corte Constitucional en los próximos días.

Aunque esos conceptos no obligan porque finalmente la corte decidirá en derecho, Linares quería tomar la precaución de consultar a los expertos y tener toda la información disponible frente a los efectos que tendrá esta decisión en la economía.

No todos los convocados enviaron los conceptos solicitados, pero algunos gremios decidieron presentar motu proprio sus opiniones. Las universidades de Los Andes, Nacional, Javeriana y de Antioquia se abstuvieron de mandarlos. Aseguraron que no cuentan con el personal suficiente para hacer este tipo de análisis o argumentaron que no son auxiliares de la justicia.

Otras como La Sabana, Icesi y la Universidad del Norte enviaron análisis juiciosos. En términos generales, reconocen que de permanecer la ley el recaudo caería en cerca de 10 billones de pesos. Pero dijeron, además, que si se cae, habría un impacto severo en términos de seguridad jurídica e inversión.

También remitieron sus observaciones centros de pensamiento económico, como Fedesarrollo y Anif. Esta última, por ejemplo, señala que, si se mantiene la Ley de Financiamiento, el recaudo de impuestos proveniente de las empresas caería un punto del PIB, o sea, unos 10 billones de pesos. Y que ello no se compensa con los aumentos en tributos que ahora están a cargo de los hogares más ricos y que generaría unos 2 billones, o algunos impuestos específicos que aportarían otros 3 billones. Es decir que las sumas y restas de lo que se deja de recibir frente a lo que se recaudará no cuadran, hay déficit.

Sin embargo, destaca el esfuerzo “de progresividad en tributación a hogares más ricos, como, por ejemplo, impuesto al patrimonio, renta, dividendos”. Asimismo, los incrementos a los gravámenes de cervezas y gaseosas, que generan cerca de 1 billón de pesos para las finanzas públicas. Pero dice que se mantendrá el desafío para el Gobierno de seguir las recomendaciones de la Ocde de lograr un mayor recaudo, al menos en 5 billones de pesos de ahora a 2022.

Fedesarrollo, por su parte, coincide con estos cálculos. Pero añade que los costos en incertidumbre, inversión y menor crecimiento que causaría esa declaratoria sobrepasan los eventuales beneficios derivados de un posible mayor recaudo. Por eso, calcula que, de caerse, el crecimiento económico podría descender 0,8 del PIB (unos 8 billones) cada año.

La corte tomará una decisión muy difícil basada en aspectos puramente constitucionales. Pero el hecho de consultar esta vez a expertos para tener más claro su impacto económico permite inferir que los análisis van más allá. Al fin y al cabo, les han criticado a las Cortes que sus decisiones a veces no tienen en cuenta el contexto y el impacto.

En esta ocasión, consultaron a variados especialistas y eso tranquiliza porque están haciendo una tarea a conciencia, y tomarán la decisión más conveniente para el país. Queda claro después del intenso debate que, aunque la norma quedó coja y deja un hueco por tapar el próximo año, Colombia se encuentra entre un escenario regular y uno muy malo. La caída de la ley correspondería a este último.

“Perder confianza afectará el crecimiento del país”

El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, insistió en que una eventual caída de la ley traerá una pérdida de credibilidad en la política económica y afectará el crecimiento del país.

SEMANA: ¿Qué efecto tendría la eventual caída de la Ley de Financiamiento?

ALBERTO CARRASQUILLA: El principal efecto es sobre la credibilidad de la política económica. Cuando se aprobó, inversionistas, empresarios, trabajadores y familias creyeron ciento por ciento que eso era ley de la república y tomaron decisiones: se normalizaron más de 20 billones de pesos (lo cual permitió más de un billón en recaudo), se inscribieron más de 8.500 empresas al régimen simple para facilitar su formalización, y muchos empresarios están importando bienes de capital en virtud de la reducción a las cargas que trajo la ley, entre otros ejemplos. Por eso, así al otro día metamos la ley y aunque el Congreso nos la apruebe idéntica, la gente ya no va a tener la misma credibilidad institucional que tiene hoy día. Esto sería un golpe permanente que aumentaría la tasa de riesgo del país y afectaría el crecimiento económico. Sería entre un punto y punto y medio de menor crecimiento solo por esta vía.

SEMANA: Y en términos fiscales, ¿cuál sería el impacto?

A.C.: Al traer tantos cambios estructurales en la tributación, sobre todo de las empresas, se buscaba impulsar el crecimiento económico. Este segundo componente también se perdería. Es posible que si se aprueba una nueva ley, se puede recuperar otra vez esta parte. No obstante, la pérdida de credibilidad en la política económica traería un efecto permanente. La suma de estos dos efectos traídos a valor presente durante los siguientes diez años muestra que se perderían alrededor de 1.000 billones: esto es, el PIB de un año se perdería en materia de crecimiento.

SEMANA: ¿No es exagerado este cálculo y no se está dramatizando demasiado?

A.C.: El segundo efecto se podría eventualmente recuperar metiendo otra ley, pero la pérdida de credibilidad traerá un efecto permanente sobre el crecimiento. Esta es la diferencia que tenemos con otros análisis. Si uno suma los dos efectos, y supone que no hay otra ley que promueva el crecimiento, ese es el efecto que calculamos.

SEMANA: ¿Algunos analistas han dicho que sería mejor que se cayera la ley para tramitar otra sin el ruido electoral, porque se podría volver a su proyecto original?

A.C.: La Ley de Financiamiento no logró todos los recursos que buscaba y, por eso, se hizo un recorte permanente del gasto del orden de los 10 billones. Eso no se ha descongelado ni se va a descongelar, nosotros estamos en la línea de que todas las metas fiscales se cumplirán este año.

SEMANA: ¿Pero qué hacer con el hueco en el recaudo que se advierte a partir de 2020?

A.C.: Siempre habrá quien prediga problemas fiscales. Más o menos eso dijeron del año 2019 –pocos creyeron que íbamos a recaudar los 148 billones– y hoy estamos sobrepasando la meta. Estamos haciendo grandes esfuerzos en la Dian y los vamos a seguir haciendo. Cada vez tenemos más elementos de juicio en la lucha contra la evasión y la elusión.

SEMANA: Los sindicatos afirman que la Ley de Financiamiento les da todos los beneficios a las empresas y poco a los trabajadores.

A.C.: La tasa de tributación efectiva estaba muy alta en Colombia, y después de la Ley de Financiamiento bajó a unos niveles que internacionalmente siguen siendo más o menos altos. Seguimos teniendo problemas de competitividad.

SEMANA: ¿Pero sí tendrá un impacto positivo sobre el empleo?

A.C.: No me parece correcto decir que se está sacrificando empleo para lograr mayores eficiencias de competitividad. El mercado de trabajo es la principal preocupación que tiene el país en este momento: la tasa de desempleo es alta; la tasa de informalidad, aunque está bajando, sigue siendo alta; y el mercado laboral está evolucionando. Todos los analistas coinciden en que hay que adecuar nuestra regulación laboral a esas nuevas realidades, y en eso estamos con el régimen simple y el piso mínimo de protección, entre otras cosas.

SEMANA: ¿Qué cálculos tiene de que la corte se pronuncie en contra de la constitucionalidad de la Ley de Financiamiento?

A.C.: Tenemos una ley que fue aprobada en el Congreso. Los dos secretarios generales tanto de Cámara como de Senado certificaron que se cumplieron todos los requisitos de publicación y que todo se había tramitado bien. Siendo esto tan claro, si la ley se llega a caer por vicios de trámite, pues la gente no le va a volver a creer a ninguna iniciativa tributaria. Sería la primera vez que sucede una cosa así en Colombia, y yo creo que ese efecto de credibilidad es de largo plazo.

SEMANA: ¿Y están pensando en un plan B?

A.C.: Necesariamente, si la tumban, tenemos que ver cómo recuperamos el contenido de esa ley. El plan B sería volver a tramitarla.

SEMANA: ¿Esto afectaría la agenda de reformas?

A.C.: Por supuesto, probablemente habría que redefinir toda la agenda legislativa.

SEMANA: Pero saliendo del ruido electoral que ha alentado propuestas populistas, ¿no sería más fácil aprobar una nueva reforma?

A.C.: Posiblemente sería más fácil, pero si el Congreso la aprueba, quién va a creer que esta vez sí será definitivo.

SEMANA: Si se llega a caer la Ley de Financiamiento, ¿usted contemplaría renunciar?

A.C.: No, jamás he pensado en que se caiga la ley. Yo creo en las instituciones de este país. Todo el mundo tiene derecho a demandar, la corte tiene el derecho de aceptar las demandas, estudiarlas. Pero yo creo que van a llegar a la conclusión que impone la evidencia. Es decir, el presunto problema de trámite no existe, según el documento oficial. Y si no creen en él, el derecho de las cosas es que demanden, cuestionen o imputen unos cargos de falsedad.