Reforma pensional: a qué le apuesta Petro y cómo ha sido el plan para salvar el proyecto en el Congreso

Tanto un colombiano que nunca cotizó para tener un colchón financiero en la vejez, como un trabajador que aportó de manera ininterrumpida para lograr una pensión, estarían metidos en el esquema de pilares que contiene la reforma pensional, la cual, aun con muchos detractores, dio grandes pasos en su trámite en el Congreso.

En el segundo debate, esta vez en la plenaria del Senado, pasaron 58 artículos de 94, entre los que ya está chuleado uno de los más polémicos: el del umbral de salarios desde el cual se aportará tanto a Colpensiones como a los fondos privados. Esta reforma ya tiene cara de poder convertirse en ley dentro del paquete de proyectos sociales del Gobierno de Gustavo Petro, luego del revés que tuvo tras el hundimiento de la reforma a la salud.

La ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, es una de las convencidas de que se trata del modelo que hará un cambio estructural para resolver los graves problemas con las pensiones, entre los que se destaca el hecho de que la cobertura solo es del 24 por ciento de la población, cuando se gastan millonarias sumas, principalmente en subsidios a personas de altos ingresos, lo que está desfinanciando el sistema y creando una bomba pensional que, de no hacerse nada, explotará pronto.

Pero el debate alrededor del proyecto de ley, que ya completa 18 meses desde que salió al ruedo, no ha concluido y ha sido una verdadera batalla campal, pese a que la mayoría de opinadores coincide en que es necesario hacer modificaciones a la Ley 100, que tiene 30 años y se quedó obsoleta en el tema.

Aún hay voces que hablan de la existencia de trucos para saquear los ahorros de los cotizantes a pensiones y no se ve con buenos ojos lo que afirmó la ministra Ramírez: que la reforma como está tendría 40 años de vida, sin problemas fiscales, pero en unos 15 años sería necesario pensar en cambios –probablemente el aumento de la edad– ante las realidades demográficas en una nación que envejece y tiene menos nacimientos.

Varias aristas han surgido alrededor de la reforma pensional. Además de no modificar la edad de jubilación, preocupa que no se eliminen los regímenes especiales, que son muy costosos, y precisamente una de las motivaciones debería ser la de quitar la presión fiscal que implica tener dos modelos de aseguramiento: el público o de prima media, y el privado que manejan los fondos de pensiones (AFP).

El abultado pasivo pensional, al decir de Fedesarrollo, se agrandaría aún más con la idea inicial de subsidiar todas las pensiones hasta tres salarios mínimos. Por eso se hicieron ajustes en el proyecto que se discute en el Congreso, llevando ese umbral a 2,3 salarios mínimos. No obstante, varios académicos insisten en que debería bajar aún más, a 1,5 salarios mínimos, para así reducir los subsidios, que bajo el esquema actual les dan más recursos a los cotizantes de ingresos altos.

José Antonio Ocampo, académico y exministro, quien había lanzado un mensaje al Legislativo para que le diera atención preferencial a la pensional, por ser la menos controversial dentro de los proyectos del Gobierno y porque, a su juicio, debe ser aprobada por el bien de los colombianos, era partidario de bajar el umbral a 1,5 salarios o máximo dos. Pero ahora, con 2,3 salarios, le parece un punto medio mejor.

A José Manuel Restrepo, rector de la Universidad EIA y exministro de Hacienda, en cambio, le parece que la forma como se llega al umbral aprobado ya en el Legislativo no es suficientemente técnica, lo que ha llevado a despertar suspicacias sobre la verdadera razón del masivo paso de cotizantes de un régimen a otro: se habla de que es la salida del Gobierno para obtener liquidez.

Por ello, otra de las espinas de la reforma ha sido la relacionada con la administración del fondo de ahorro que se crea para manejar y crecer los recursos de los cotizantes que pasan a Colpensiones. Esta entidad no es considerada apta para encargarse del fondo, por eso se propone que lo haga el Banco de la República o el Fondo Nacional del Ahorro.

Por ahora, parece existir consenso en que lo haga el Emisor. Al respecto, una fuente versada en el tema sostuvo que no habría incongruencias constitucionales, pues ya el Banco tiene funciones de agente fiscal del Gobierno y, de hecho, ha administrado de manera eficiente varios fondos de recursos públicos, como el Frech (Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria) o el Faep (Fondo de Ahorro de Estabilización Petrolera, que se liquidó en febrero de 2021).

El excongresista Jorge Robledo considera que esta reforma sacrificará a los jóvenes al reducirles el porcentaje que recibirán al pensionarse, en comparación con su último sueldo. Asimismo, el presidente de la Andi, Bruce Mac Master, critica el recorte a la autonomía de los ciudadanos para escoger dónde ahorrar, pues todos pasarían automáticamente a Colpensiones y aquellos que devengan más de 2,3 salarios mínimos ahorrarían el excedente en los fondos privados.

Pero así como hay oponentes, también hay defensores. El congresista Humberto de la Calle dice que si bien lo aprobado no es perfecto, es mucho mejor de lo que hay hoy. “Los cambios son positivos, aunque sean incompletos. Castigar los subsidios a las altas pensiones mitiga la injusticia”. En medio de ese río turbulento por el que navega la reforma en el Legislativo, el presidente Petro logró voltear la votación en pocos días y darle oxígeno.

Lograron mayorías

Cuando existía el riesgo de que se hundiera en segundo debate en la plenaria del Senado lograron salvarla, pese a que en la primera semana de abril, Petro no tenía los votos suficientes para sacarla adelante.

Eso se demostró cuando se discutieron las dos ponencias de archivo y una alternativa que finalmente no fueron respaldadas. Desde entonces, y buscando opciones para que el proyecto no naufragara, como sucedió con la reforma a la salud, el ministro del Interior, Luis Fernando Velasco, estuvo buscando a varios senadores de distintas bancadas, especialmente del Partido de la U y del Partido Liberal, dos colectividades que han sido claves para Petro porque en algunos momentos lo han apoyado, pero en otros le han cerrado la puerta, y eso le ha generado un bloqueo legislativo.

Petro no tenía el respaldo suficiente para sacar adelante la reforma pensional porque a las dos ponencias de archivo, de Lorena Ríos (Colombia Justa Libres) y Honorio Henríquez (Centro Democrático), les faltaron pocos votos para ser respaldadas. En el caso de la ponencia alternativa, de la senadora Norma Hurtado, del Partido de la U, sorpresivamente tampoco contó con votos suficientes. ¿Qué pasó?

SEMANA conoció que a último momento varios senadores del Partido de la U decidieron no acompañar a Hurtado, a pesar de que era de su misma bancada. Quien lideró la cruzada fue el senador Antonio José Correa, de La U, quien gestionó una cena con el presidente Petro el miércoles 10 de abril, a la que asistieron otros siete senadores del partido. Lo que se habló allí es secreto. El hecho es que, posteriormente, dejaron ver que si bien aplaudían la idea de Hurtado, no la respaldarían. En ese encuentro privado no estuvieron, además de Hurtado, Alfredo Deluque, ni Juan Felipe Lemos. Mientras que a Correa se le vio como uno de los grandes defensores del proyecto en la plenaria.

Antes de esa votación, el ministro del Interior adelantó conversaciones con miembros de La U y del Partido Liberal. Tuvo encuentros para salvar la reforma con cada una de las bancadas por aparte.

En el caso de los liberales, se habló del contenido del proyecto y de otros temas relacionados con la participación del partido con el Gobierno. Aunque ninguno quiso confirmar que hubo acuerdos burocráticos, lo cierto es que, según fuentes de primera mano, se puso sobre la mesa un tema relacionado con “viceministerios”.

El encuentro con Velasco fue crucial, luego del cual citaron a los liberales a una reunión de toda la bancada del Senado en el apartamento del expresidente César Gaviria, líder de esa colectividad. Allí el exmandatario se mantuvo en su postura frente al proyecto del Gobierno y hasta lo calificó de “adefesio”. Una de las críticas más agudas que hizo el expresidente fue la del financiamiento, pues, a su juicio, no están claros los recursos para sacar adelante una transformación al sistema pensional.

Algunos congresistas reclamaron y preguntaron qué debían hacer ante ese panorama, le pidieron a Gaviria libertad porque querían respaldar el proyecto con algunas líneas rojas. El expresidente insistió en que esa era su recomendación, pero que el voto es de cada congresista. Con esa idea en mente, los senadores del Partido Liberal fueron citados a la Casa de Nariño el pasado lunes 15 de abril para un almuerzo con el presidente Petro.

La principal carta que tenían sobre la mesa era que no se iba a bajar el umbral de cotización a Colpensiones y a las AFP, de los 2,3 salarios mínimos, como quedó acordado en el encuentro, y como lo anunciaron algunos congresistas a la salida de la Casa de Nariño, entre ellos Alejandro Carlos Chacón y John Jairo Roldán. A la reunión asistieron todos los senadores de la bancada, menos Miguel Ángel Pinto, Juan Pablo Gallo, Mauricio Gómez Amín y Lidio García.

El senador Gallo, por ejemplo, ha argumentado que no respaldará el proyecto del Gobierno porque considera que a pesar de que se baje el umbral, el impacto de la iniciativa será lesivo para el país, mensaje que argumenta con lo dicho por el Comité Autónomo de la Regla Fiscal. “Aumenta el pasivo pensional y las transferencias del Gobierno. Disminuye el ahorro del país”, aseguró Gallo.

El martes, segundo día de los debates, se reveló que esas conversaciones con ambas bancadas funcionaron. La plenaria ya no era la misma y el Gobierno había logrado conformar mayorías. Había otro ambiente y parecía que ese bloque legislativo que presionaba unos días atrás a Petro se había esfumado. Ese debate terminó pasadas las ocho de la noche, cuando se desbarató el quorum y los congresistas aprobaron 28 artículos del proyecto.

El ejercicio se repitió al día siguiente, desde las dos de la tarde, hora en que fue citada la sesión. Ambos debates estuvieron presididos por la senadora María José Pizarro, quien es vicepresidenta del Senado, pero tomó el control de la plenaria por temas externos al Congreso y al presidente Iván Name. Gracias a que Pizarro lideró la discusión, se logró avanzar a un ritmo veloz. Name ha sido un claro opositor a Petro y en varias ocasiones ha pedido respeto por el Legislativo cuando el presidente los ataca. Previo a la participación de Pizarro en la conducción de la plenaria había levantado una sesión en reclamo a los insultos del mandatario.

Con Pizarro como presidenta, en la jornada del miércoles se aprobaron 30 artículos para un total de 58 de los 94 que tiene el proyecto. Es decir, ya se ha aprobado más del 60 por ciento de la iniciativa en su segundo debate.

El Gobierno tiene las mayorías, pero ajustadas. Si bien en la votación del miércoles se logró avanzar, había momentos en los que el voto de un senador era fundamental. Así sucedió, por ejemplo, cuando se generó polémica porque la senadora Paloma Valencia reclamó que el conservador Miguel Ángel Barreto no estaba en el recinto. El subsecretario del Senado, Saúl Cruz, confirmó que el senador sí se encontraba presente y que efectivamente había votado. Algunos como el senador Carlos Fernando Motoa, de Cambio Radical, pidieron que se repitiera la votación, pero esa solicitud no fue aceptada.

La oposición, por momentos, se ha hecho sentir. Lo hicieron para pedir una mayor discusión a las propuestas, dado que la votación se hacía en bloques de artículos que dejaban poco espacio para controvertir. Aun así, Valencia considera que no han tenido todas las garantías para debatir, sobre todo al ser un tema tan fundamental como el ahorro de los colombianos.

De esa manera, aunque el Gobierno logró el respaldo de senadores del Partido de la U, algunos que militan en esas filas siguen siendo críticos sobre la iniciativa. Por ejemplo, la senadora Hurtado ha estado en el debate, pero ha sido enfática en que respaldará lo que esté relacionado con su propuesta alternativa. En ese sentido, ya ha logrado incluir algunas proposiciones a los artículos del proyecto, pero sigue teniendo alertas alrededor de varios puntos. Por otra parte, también se ha cuestionado que algunos senadores le están haciendo quorum al Gobierno a pesar de que votan negativo.

El debate continuará el lunes, cuando se retomará el artículo nuevo que ha generado consenso entre todas las bancadas: el que autoriza que el Banco de la República maneje el fondo de ahorro pensional.

“Es inviable bajar el umbral a 1,5 salarios mínimos”

La ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, parece convencida de que la reforma pasará. El Gobierno cambió su estrategia política con el Congreso.

SEMANA: Uno de los temas más polémicos de esta reforma ha sido el umbral en el pilar contributivo. Los críticos señalan que es para que el Gobierno tenga caja. ¿Qué opina?

Gloria Inés Ramírez: El umbral del pilar contributivo se fija para determinar el límite en que el componente público debe participar para corregir los problemas de equidad del sistema pensional. En el proyecto de reforma pensional se reconoce expresamente la imposibilidad de utilizar los recursos del sistema para fines distintos, prohibiendo el uso o apropiación de estos recursos, incluidos sus rendimientos, en las cuentas de ingresos corrientes de la nación.

SEMANA: ¿Cómo se garantizará que el ahorro de las pensiones se va a proteger?

G.R.: El Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo va a estar administrado con criterios técnicos por el Banco de la República a través de una subasta para la administración, por medio de un encargo fiduciario. Se constituirá un Comité Directivo para garantizar el gobierno corporativo en la gestión de los recursos.

SEMANA: ¿Qué llevó al Gobierno a aceptar una reducción en el umbral (de 3 a 2,3 salarios mínimos), si usted decía que así no tendría sentido la reforma?

G.R.: El umbral determina el punto de equilibrio entre la gestión de las pensiones a cargo del Estado por conducto de Colpensiones y la administración de los fondos privados a través de cuentas individuales. La reducción del umbral favorece el criterio macroeconómico de asignación de subsidios a cargo del Estado, sin descuidar la suficiencia de las prestaciones a reconocer como criterio social de distribución de recursos y admisibilidad de las tasas de reemplazo en el sistema pensional. El interés del Gobierno es encontrar el mayor equilibrio posible que permita mantener los flujos de ingreso para constituir el ahorro necesario, de cara al reconocimiento de prestaciones a mediano y largo plazo, el aseguramiento en invalidez y muerte a través del pago de seguros previsionales y la garantía de la suficiencia en las prestaciones a reconocer.

SEMANA: ¿Cómo convencieron a los liberales y a otros partidos de acompañar la reforma?

G.R.: Las dinámicas propias del Parlamento acompañaron el análisis técnico de las alternativas para encontrar equilibrios entre las tensiones de intereses entre lo social y lo macroeconómico, lo que permitió al Gobierno mantener el enfoque de garantía de la extensión de cobertura en el sistema de protección a la vejez, invalidez y muerte, ajustando el proyecto sin comprometer su orientación social para la protección de nuestros adultos mayores.

SEMANA: ¿En qué términos quedaría el régimen de transición?

G.R.: Inicialmente, se planteó que los afiliados que contaran con 1.000 semanas (20 años) de cotización al sistema pensional al momento de entrar en vigencia la reforma, mantengan las reglas pensionales actuales. En el primer debate, en la Comisión Séptima del Senado se modificó, ajustando el criterio, con enfoque diferencial, a 750 semanas para mujeres y 900 semanas para hombres en respeto de los criterios constitucionales de protección de expectativas cuando se recorre al menos el 75 por ciento en la construcción de derechos en curso de consolidación.

SEMANA: Se plantea un diferencial con las pensiones de las mujeres. Algunos analistas dicen que sería peor para ellas porque terminarían afectadas en el mercado laboral. ¿Qué opina?

G.R.: La reforma incorpora un enfoque diferencial por género en compensación de la brecha histórica pensional que deriva del patrón cultural machista. La reducción de semanas para mujeres a 1.000 semanas recoge el criterio de la jurisprudencia contenido en las sentencias C-197 de 2023 y C-054 de 2024. Igualmente, en la reforma se plantea la reducción en 50 semanas por hijo, hasta tres hijos, como medida de reconocimiento de la carga de cuidado histórico. Las medidas propuestas no tienen afectación en la brecha laboral por género, cuya ruta de corrección se implementará en la reforma laboral a través de medidas específicas (incorporación de criterios para la equidad salarial, aumento de licencia de paternidad, equidad en la representación de las organizaciones sindicales, entre otras).

SEMANA: La senadora Norma Hurtado propuso que la entrada en vigencia de la reforma sea en 2026. Los liberales dicen que en julio de 2025. ¿Por cuál se irá el Gobierno?

G.R.: Para el inicio de operaciones del sistema de pilares resulta idóneo la entrada en vigencia de la reforma a partir del primero de julio de 2025.

SEMANA: ¿Qué opina de la propuesta de los académicos que insisten en bajar aún más el umbral (a 1,5 salarios)?

G.R.: Todas las propuestas han sido estudiadas con rigor técnico y resultan inviables las alternativas que comprometen desproporcionadamente el principio de suficiencia de las prestaciones, reduciendo el monto de las pensiones de los colombianos.

SEMANA: Con lo que falta por aprobar, ¿alcanzarán los tiempos?

G.R.: Somos optimistas frente al trámite parlamentario en el que hemos sido testigos de un debate de ideas que reflejan las tensiones lógicas de intereses en un espacio democrático. Una vez aprobada en el Senado, será estudiada en Comisión Séptima y plenaria de la Cámara de Representantes, en donde también aspiramos a lograr consensos.