Ante los efectos fiscales del coronavirus, reforma tributaria será inevitable

La atención de la crisis económica, social y de salud por la pandemia tendrá unas implicaciones fiscales enormes para el país. Su magnitud y duración aún se desconocen, pero el Gobierno tendrá que aumentar el gasto para atender todos los frentes, y al mismo tiempo lidiar con la caída en los ingresos tributarios y el mayor endeudamiento. Por eso, una de las secuelas inevitables del coronavirus será, sin duda, una nueva reforma tributaria.

El Gobierno reconoció la necesidad de adelantar cambios al sistema impositivo al presentar su hoja de ruta en materia fiscal para los próximos años. A pesar de que el déficit podría llegar este año a 8,2 por ciento, el más alto en la historia del país, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) el Ministerio de Hacienda se comprometió a bajarlo para 2021 a 5,1 por ciento, y retomar, a partir de 2022, la senda de ajuste sustancial de las finanzas públicas y la regla fiscal.

Para esto, los viceministros de Hacienda plantearon que, una vez superada la pandemia y cuando se conozcan los efectos finales que esta generó, “se requiere una reforma fiscal de al menos 2 por ciento del PIB”. Incluso reconocieron que han venido trabajando en “normas tributarias ambientalmente responsables”.

El Gobierno ha dicho que el mayor gasto se concentrará en temas ligados al coronavirus que, por su naturaleza transitoria, se desmontarán cuando pase este choque para no causar una presión permanente sobre las finanzas públicas.

Aunque esto lo duda el exministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, quien vaticina que buena parte del aumento del gasto actual se volverá permanente. Más ahora que la regla fiscal, encargada de poner los límites del déficit, quedó suspendida y hay mucha incertidumbre sobre el impacto de la pandemia a futuro.

Esta semana, por ejemplo, el Gobierno anunció la ampliación por seis meses del Ingreso Solidario. Y muchos estiman que con el aumento del desempleo y el incremento de los niveles de pobreza, tendrá que extender los programas de apoyo a la población vulnerable y al empleo formal.

No obstante, tiene un margen de maniobra fiscal limitado por el considerable aumento de la deuda pública en los últimos años y la dificultad que tendrá la venta de activos por 12 billones de pesos que planteó el mismo Gobierno. Esta semana ampliaron los cupos de vigencias futuras a fin de abrirle espacio a los recursos para la reactivación. Pero no sobra la plata. Por esto, aunque el presidente Iván Duque ha reiterado que no es momento de pensar en reformas tributarias y el Ministerio de Hacienda habla de esperar, lo más responsable será comenzar a hacerlo.

Los costos de la pandemia

El Gobierno ha dicho que el paquete de apoyo estatal por la pandemia alcanzará 11 puntos del producto interno bruto (PIB), es decir, cerca de 117 billones de pesos, que comprende tanto el gasto fiscal como 60 billones de pesos en garantías otorgadas y 23 billones en medidas de liquidez brindadas por el Banco de la República. En realidad, el esfuerzo fiscal hasta ahora previsto para enfrentar la crisis estará alrededor de los 30 billones de pesos, esto es, 3 puntos del PIB.

Pero, además del dinero para atender directamente la pandemia, habrá que enfrentar los daños colaterales. Uno de ellos es la caída del recaudo tributario que, ante el menor ritmo de actividad económica, la propia Dian ya ha anunciado en unos 25 billones de pesos este año. Así mismo, para compensar esta caída en los ingresos, el Gobierno necesitará igualmente aumentar los niveles de deuda pública, que ha crecido por la subida del dólar.

El saldo de la deuda del Gobierno llegaría a 67,5 por ciento del PIB a finales de 2021, un aumento de 17,3 puntos frente a lo registrado al final de 2019, asegura Investigaciones Económicas del Grupo Bancolombia. Esto no difiere de lo que ocurrirá en el resto del mundo; pero apenas una tercera parte de este incremento de la deuda servirá para el apoyo económico y social de la crisis por la vía del gasto público, afirma Juan Pablo Espinosa, director de Investigaciones Económicas de la entidad.

Lo anterior implica que la covid- 19 hizo más visibles vulnerabilidades de las finanzas públicas, por ejemplo, un bajo nivel de ingresos corrientes como porcentaje del PIB, un alto grado de inflexibilidad del gasto, la tendencia creciente en el saldo de la deuda durante la última década y la fuerte exposición de estos pasivos a la tasa de cambio. Sergio Clavijo, profesor de Los Andes y exdirector de Anif, agrega que esta fragilidad fiscal es la consecuencia de no haber ahorrado suficiente en las bonanzas mineroenergéticas.

Sin regla fiscal

Ante la magnitud de los efectos del aislamiento sobre los niveles de gasto, los ingresos tributarios y la deuda pública, el Comité Consultivo de la Regla Fiscal suspendió para 2020 y 2021 este mecanismo que le fija topes al déficit fiscal del país. Algo razonable y entendible para este año, pero que generó sorpresa respecto al próximo debido a los altos niveles de incertidumbre sobre la velocidad de la recuperación y variables como el precio del petróleo, dice Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo. El exministro de Hacienda Mauricio Cárdenas cree que esto complicará el manejo político, pues ahora las decisiones fiscales quedan sin ancla.

El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, considera que las metas de déficit fiscal planteadas tendrán igual seguimiento del Comité de Regla Fiscal, aunque reconoce que todavía hay un alto grado de incertidumbre sobre la evolución y duración de la pandemia y gastos futuros necesarios para enfrentarla. También espera una contracción de la economía del -5,5 por ciento para este año y un repunte del 6,6 para 2021.

Según Clavijo, la regla fiscal había cumplido una tarea de anclaje más bien pobre. Dice que a pesar de cumplirla, la deuda pública ha venido subiendo de manera sostenida desde 2012, cuando representaba 35 por ciento del PIB, a más del 52 por ciento en la actualidad. Por esto, creen que es una oportunidad para fortalecerla y atarla a compromisos de no sobrepasar ciertos niveles de deuda como porcentaje del PIB.

Además, por fin habrá que hacer reformas como la tributaria, la laboral y la pensional, que hoy cobran más relevancia ante las limitaciones estructurales de las finanzas públicas.

Por eso, las voces a favor de que el Gobierno postergue, o incluso elimine, algunos de los beneficios que otorgó la reforma tributaria pasada considerados en la llamada Ley de Crecimiento. Entre ellos, el descuento del impuesto de industria y comercio del impuesto de renta, que cuesta 6 billones de pesos al año.

Pero asimismo es hora de que el país, y en particular el Congreso, entienda la necesidad de una reforma tributaria estructural, centrada en eliminar tantos beneficios y exenciones. Tendrá que estudiar el impuesto a la riqueza, del que vienen hablando en todo el mundo, y los esquemas impositivos más progresivos.

El anuncio esta semana de una comisión tributaria que estudiará el tema puede ser una buena noticia, aunque tiene sus bemoles. Se trata de un grupo de muy alto nivel, y no tiene sentido que incluya los ministros relacionados con asuntos de gasto. Pero quizás la mayor preocupación es que entregue sus resultados a comienzos de 2022, en pleno debate electoral.

La calificadora Fitch ha dicho que el Gobierno deberá presentar al Congreso en 2021 una reforma tributaria que aumente los ingresos entre un 1 y 3 por ciento del PIB. La crisis mostró la necesidad de que el Estado cumpla un rol más activo y redistributivo en muchos frentes. No obstante, ampliar los programas sociales requiere una discusión a fondo para saber de dónde saldrá la plata para financiar lo que resta de la crisis y sus secuelas.