Sin Ley de garantías: estos son los billones que podrían gastar alcaldes y gobernadores

El sonado artículo 125, aprobado dentro del proyecto de presupuesto general para 2022, el cual fue votado positivamente durante esta semana en el Congreso, solo tiene unas pocas líneas, pero el efecto es de largo alcance.

Con la decisión tomada por los parlamentarios en el último debate a la carta financiera del país para el próximo año, por 350,4 billones de pesos, se levanta la restricción aplicada en Colombia desde hace 16 años cuando se emitió la Ley 996 (ley de garantías). En esa norma, los gobernadores y alcaldes tenían prohibido celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos en los cuatro meses anteriores a las elecciones. Y es lo que se desblinda ahora.

Al ser los convenios interadministrativos una figura de contratación de tú a tú entre entidades estatales, se facilita la inversión, según los argumentos que sustentaron el artículo 125; pero también se activa el riesgo de que se puedan acomodar contratos por la puerta de atrás, y utilizar los recursos públicos con fines electoreros, como lo expusieron los opositores al cambio en la ley de garantías.

Un concepto del Consejo de Estado, emitido en una sentencia de 2018, evidencia que se trata de una modalidad de contratación que da autonomía contractual. El alto tribunal describió los convenios interadministrativos como “contratos atípicos desde la perspectiva legal, dado que se advierte la ausencia de unas normas que –de manera detallada– los disciplinen, expliquen y desarrollen”.

En reiteradas ocasiones, varios expertos han señalado a los convenios interadministrativos como un apéndice de la contratación directa. “Una de las causales para la celebración de contratos bajo la modalidad de contratación directa es la celebración de convenios interadministrativos, según lo dispone la Ley 1150 de 2007 en su artículo 2, numeral 4, literal C”, dice la Auditoría General.

De hecho, esos argumentos fueron expuestos en el debate al proyecto de presupuesto de la Nación, en el que un buen número de parlamentarios criticaron la aprobación del artículo que elimina el límite a la contratación rápida en el periodo electoral. “En 44 minutos mutilaron la ley de garantías”, afirmó el senador Alexánder López, refiriéndose a la manera como se manejó la controversia en el debate, pues la presidenta de esa célula legislativa, Jennifer Arias, daba un tiempo breve a las intervenciones, por lo que las críticas a la medida se quedaban a mitad de camino.

Para salvar el artículo metieron a la Contraloría

Finalmente, para tratar de quitar las dudas sobre una ventana abierta al riesgo de corrupción, al artículo 125 le agregaron un parágrafo que le otorga a la Contraloría General la misión de hacer un control especial a la contratación que se realice en ese tiempo. Cómo evitar malos usosSi bien el organismo de control vigila esos convenios, el senador Rodrigo Lara mostró su preocupación. “La Contraloría ejerce un control esencialmente posterior. Además, ¿qué puede hacer para evitar la instrumentalización política de estos convenios?; ¿qué puede hacer para evitar la asignación de esa plata para presionar el apoyo a un candidato?”.

Al respecto, el vicecontralor general, Julián Ruiz, manifestó que el parágrafo del artículo 125, que involucra a la Contraloría, le da a esa entidad una asignación directa para vigilar y controlar recursos del orden territorial “si hay lugar a ello”. En la actualidad, “lo tendríamos que hacer con la figura de la intervención funcional, que desplaza la competencia de las contralorías territoriales. Ahora, todos los convenios van a ser objeto de vigilancia y control, mientras que, en la actualidad, el control es algo selectivo”.

Puede ser mucha plata

Los recursos que manejan los departamentos y municipios suman cifras voluminosas. La Nación les transfiere a través del Sistema General de Participaciones; tienen a su cargo la ejecución de los dineros provenientes de las regalías; y, además, generan sus propios ingresos a partir del recaudo de impuestos.

Según un informe de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, al cierre de 2020, las entidades territoriales contaban con activos financieros, es decir, plata guardada en depósitos de ahorro, depósitos de cuenta corriente y CDT, por 24,6 billones de pesos, al igual que excedentes financieros por 12,6 billones.

También cuentan con gastos autorizados con vigencias futuras (compromisos presupuestales para que las paguen las administraciones venideras), equivalentes a 2,2 por ciento del PIB. “Una cuarta parte de esa cifra está para ejecutar en lo que resta del actual periodo de gobierno territorial”, indica el informe.

Por el lado de las regalías, el presupuesto del bienio 2021-2022 asciende a 17,3 billones de pesos, de los cuales 16,1 billones son de asignación para inversión. Pero como había saldos anteriores y rendimientos financieros, en Planeación Nacional se registra una suma de recursos de inversión para financiación de proyectos por 23,3 billones de pesos, de los cuales 8,8 billones ya fueron aprobados. Es decir, quedan 14,4 billones pendientes.

En cuanto al recaudo por impuestos, el informe de la Dirección de Apoyo Fiscal señala que, durante el primer semestre de 2021, las gobernaciones tuvieron ingresos tributarios por 4,5 billones, y las alcaldías sumaron 11,1 billones.

Al igual que para la Nación, las platas que manejan los entes territoriales deben alcanzar para gastos de funcionamiento, pago de deudas e inversión. De este modo, en el total, la Dirección de Apoyo Fiscal calcula que en la mitad del año había un resultado de caja superavitario (plata disponible) de 11,4 billones de pesos.

‘Es una ley anacrónica’, dice Fedemunicipios

Gilberto Toro, director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, no solo celebró la aprobación del artículo 125 en el proyecto de presupuesto 2022 –de hecho, fue impulsado por ese gremio–; también mencionó que durante 2020 los municipios recibieron 1,3 billones de pesos de asignaciones nacionales para cofinanciación (convenios interadministrativos).

“La gobernabilidad local no se puede parar por una ley anacrónica que se creó para proteger los recursos que pudiera ejecutar un presidente-candidato en busca de una reelección. Dicha posibilidad de reelección no existe desde 2015 y seguía perjudicando el desarrollo local, porque paraba las administraciones por más de 18 meses en un periodo de cuatro años”, aseguró Toro.

Las cuentas más recientes de la Auditoría General sobre la forma en la que se contrata en el país con dineros públicos datan de 2019. Allí se indica que, de 853.336 contratos celebrados en ese año por 22,3 billones de pesos, 457.079, equivalentes a 7,2 billones, se hicieron ‘a dedo’ (contratación directa).

Las antenas de los organismos de control y de las veedurías deberán estar al máximo, mientras se define la constitucionalidad de lo aprobado en la ley de presupuesto, que es una ley ordinaria, pero que está cambiando la ley de garantías, que es una ley estatutaria.

Algunos, como Humberto de la Calle, estiman que, por eso, la norma debería ser enviada por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional para que ese tribunal dé su veredicto antes de ser aplicada.