El tremendo lío que enreda a las cementeras

Hace cuatro años, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) informó que abriría investigación con pliego de cargos a cinco empresas cementeras del país, por un presunto acuerdo para fijar precios y repartirse el mercado de cemento gris entre los productores en Colombia.

En aquel entonces, el solo anuncio de que comenzaría dicho proceso investigativo produjo un gran escándalo, pues se trata de una de las industrias más importantes del país o, como se suele decir, un peso pesado de la economía. Pues bien, la semana pasada, la SIC reveló el resultado del estudio y soltó una auténtica bomba: concluyó que Argos, Cémex y Holcim incurrieron en cartelización empresarial para fijar los precios del cemento. Por tal razón, multó a las 3 compañías y a 6 altos directivos por un valor superior a 200.000 millones de pesos.

El superintendente Pablo Felipe Robledo anunció también que la entidad archivó la investigación de Tequendama y San Marcos, pues no encontró evidencia de que hubiera participado en el cartel empresarial. De la misma manera, exoneró a las cinco cementeras por las demás conductas presuntamente anticompetitivas objeto de la investigación.

En algunas de las demás decisiones de la SIC relacionadas con competencia, como los carteles de los pañales, de los cuadernos y del azúcar, algunos participantes confesaron y delataron a los demás. Y en el proceso que culminó con la reciente multa a grandes compañías por obstruir la negociación de sus facturas (factoring) había correos tremendamente incriminatorios. Pero en el caso de las cementeras, no hay ni lo uno ni lo otro.

En esta ocasión, a diferencia de las anteriores, la superintendencia soporta sus argumentos a partir de un análisis económico que intenta mostrar cómo los precios del cemento gris Portland tipo 1 tuvieron un comportamiento similar (paralelismo) entre 2010 y 2012, al igual que las participaciones de mercado por cuenta de un acuerdo entre las compañías (consciente). Concretamente, la Superindustria señala en la resolución que la multa a las 3 compañías –que representan el 96 por ciento del mercado colombiano– se basa en la existencia, según la Sic, de un acuerdo en la modalidad de paralelismo consciente.

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Se trata de un término usado en el derecho de la competencia, pero prácticamente desconocido para el resto de los mortales. No es la primera vez que la SIC investiga este tipo de conducta en el sector empresarial. En el caso de las estaciones de gasolina (2008), también castigó esta modalidad.

La literatura internacional sobre este tema explica que se trata de una práctica que puede afectar negativamente a los consumidores, pero reconoce que es difícil de procesar, aunque existe una metodología, una especie de prueba ácida para detectarla.

El paralelismo per se no es una conducta anticompetitiva. Por el contrario, puede incluso considerarse un ejemplo de un mercado muy competido y con muchos jugadores. Pero el asunto se complica cuando se añade el concepto ‘consciente’. En esos casos, no hay pruebas directas contundentes, por lo que los investigadores acuden a una serie de criterios para ayudar a determinarla, como que los competidores no presentan rivalidad; colaboran entre ellos, aun contra los intereses propios, o tienen coincidencias migratorias y en antecedentes, entre otras. En el mundo se considera, por ejemplo, que el mercado del cemento es altamente propicio a la cartelización. Las compañías cementeras en Colombia han reaccionado airadamente ante la decisión de la SIC, rechazan su argumento del ‘paralelismo consciente’ y lo consideran un sesgo antiempresarial (ver recuadro)

Hay pruebas más contundentes que otras para determinar el paralelismo consciente. En este caso, la investigación de cuatro años llevó a la SIC a establecer que Argos, Cémex y Holcim no ofrecieron una explicación económicamente razonable ni verídica que justificara el paralelismo de precios, ni la manera como se fijan los precios en cada una de esas empresas.

Igualmente, señala que las características y la estructura del mercado del cemento en Colombia lo convierten en un escenario altamente propenso a la colusión o cartelización empresarial, de acuerdo con los marcadores propuestos por la doctrina económica más utilizada por las autoridades de protección de la libre competencia económica en el mundo.

Según la SIC, estas compañías, durante el periodo investigado, mantuvieron un ambiente colaborativo, no competitivo, o de colegaje extraño a un mercado en competencia. Eso deja en evidencia, anota la SIC, que se abstuvieron, de manera consciente y coordinada, de competir efectivamente, “tal y como se advierte en diferentes documentos, correos electrónicos, comunicaciones internas, entre otras evidencias materiales probatorias”, dice la resolución.

El superintendente Robledo explicó que durante el periodo investigado (2010-2012) el precio del cemento aumentó el 29,9 por ciento, mientras que la inflación de ese mismo periodo de 3 años llegó al 9,3 por ciento. Es decir, el precio subió más del 20 por ciento por encima de la inflación en un mercado que en ese lapso reportó ventas superiores a 8 billones de pesos.

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Esta no es la primera vez que la SIC toca al sector cementero. Desde 1997 hasta la fecha, ha adelantado 5 investigaciones contra firmas en Colombia por cartelización empresarial. Las 3 primeras terminaron cuando la SIC aceptó la propuesta de las compañías de comprometerse a seguir unas reglas de comportamiento, y en las otras 2 investigaciones, incluida esta, sancionó por cartelización empresarial a Argos, Cémex y Holcim.

Aunque todas las decisiones de la SIC generan en los involucrados fuertes reacciones, en esta ocasión el debate ha sido mayor, dada la complejidad de la conducta investigada. En todo caso, contra ella procede recurso de reposición. Es decir, esta dura discusión sobre el mercado cementero podría ir para largo.

Compañías rechazan las acusaciones

Según las tres cementeras, la investigación de la SIC revela un alto desconocimiento del sector y un sesgo antiempresarial.

Para las cementeras, el análisis llevado a cabo por la Delegatura de la Competencia de la superintendencia no solo tiene fallas estructurales y desconoce cómo funciona el mercado, sino que deja por fuera un gran fragmento de los argumentos y pruebas aportadas por las compañías y otros analistas independientes. Además, afirman que buena parte las pruebas en que se basa la decisión son de carácter indirecto y circunstancial.

Según Argos, la investigación realizada por la SIC tiene entre sus principales problemas que hace su análisis sobre precios nacionales y de venta exfábrica (sin fletes ni IVA), desconociendo que el mercado del cemento es de carácter regional dados los altos costos de transporte y logística del producto. Afirman que el análisis debería hacerse sobre los precios no en el lugar de producción al salir de la fábrica, sino en los puntos de venta como ferreterías, proyectos de vivienda y obras, donde hay una fuerte competencia.

Además, señalan enfáticamente que Argos nunca intercambió información sensible con sus competidores de ninguna forma, y que un correo electrónico aislado de una funcionaria en un periodo que no es de la investigación no puede servir para extrapolar la existencia de acuerdos.

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Por otra parte, las tres compañías consideran que al argumentar sanciones en otras partes del mundo o del pasado (muchas de ellas incluso no están en firme y han sido apeladas), la Delegatura prejuzga y muestra un claro sesgo contra la industria al presumir la mala fe en sus actuaciones. “Estamos desconcertados con la decisión y tenemos dolor de patria. Esperamos que nos escuchen, reflexionen y que reviertan la decisión. Somos una empresa ejemplar con más de 80 años de historia y muy respetada en el mundo”, afirma Juan Esteban Calle, presidente de Cementos Argos.

En un comunicado, Holcim sostiene que entregó oportunamente pruebas contundentes que demuestran que esas conductas anticompetitivas nunca existieron. La empresa reitera que no ha incurrido en actividad o práctica corporativa alguna que pudiera ser cuestionada desde el punto de vista legal o ético. “Holcim se apega a las regulaciones y marcos legales que aplican en los países donde opera, y además cuenta con un completo y maduro programa de cumplimiento de las normas de libre competencia, bajo los más altos estándares de conducta empresarial y principios éticos corporativos que la han convertido en un referente a nivel global”.

Por su parte, Cémex señaló que si bien respeta las decisiones de las autoridades administrativas, está en “desacuerdo fundamental con la resolución de la SIC, pues considera que los argumentos en los cuales se basa y las conclusiones a las que llega son erróneos”.

La cementera mexicana señala que la investigación no contempló la dinámica del mercado en los últimos 10 años en los que los precios del cemento gris crecieron por debajo de la inflación (crecimiento anual menor al 2,7 por ciento), mientras que los precios de los bienes en otras industrias tuvieron un aumento generalizado.

Por esta razón, anuncia que evaluará la situación y procederá, según sea el caso, con los mecanismos que prevé la ley: el recurso de reposición ante la misma SIC, para que revoque y archive la investigación. En caso de que esta confirme la sanción, adelantará una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de recuperar el valor pagado por la multa.