Tijera al gasto social para evitar una reforma tributaria

Reducir y focalizar el gasto público es una de las principales estrategias del Gobierno para estabilizar las finanzas públicas, potenciar el crecimiento y evitar que en el corto plazo se requiera otra reforma tributaria. Pero cumplirlo podría exigir sangre, sudor y lágrimas por el tamaño de “revolcón” que implica cambiar la manera como se asignan los subsidios estatales.

Aunque este es uno de los tres pilares que el Gobierno incluyó en el Marco Fiscal de Mediano Plazo –junto con la venta de activos y la reestructuración de la Dian– hacerlo realidad será una tarea muy compleja.

Cifras preliminares del Departamento Nacional de Planeación (DNP) muestran que el gasto social llegó a 84,6 billones de pesos en 2018, es decir 8,64 puntos del PIB o el equivalente al 46,6 por ciento del presupuesto general de la nación, sin incluir deuda.

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El problema es que el gasto en educación, salud, agua potable, vivienda y seguridad social no se estaría asignando de manera muy eficiente y en muchos casos está mal diseñado y focalizado. En otras palabras no es progresivo porque el quintil de ingresos más altos es uno de los que más recibe –el 20 por ciento de los subsidios totales– es decir prácticamente lo mismo que obtiene el quintil de más bajos ingresos y mucho más de lo que recibe el segundo, tercero y cuarto quintil.

El problema está en rubros como pensiones y servicios públicos, que representan el 28 y el 7 por ciento del gasto público en subsidios, respectivamente. En pensiones, los quintiles más altos terminan recibiendo el 75 por ciento de los subsidios, mientras que en energía y gas dos terceras partes de los subsidios se quedan en quienes más tienen. En educación y salud, que representan alrededor del 33 por ciento y el 18 por ciento del gasto, la asignación y focalización es mucho más eficiente.

Gloria amparo alonso directora del DNP.

Varios estudios muestran que por los problemas de focalización, el impacto de los subsidios monetarios en la reducción de la desigualdad en el país es muy pequeño. Esto significa que los índices de desigualdad prácticamente no cambian a pesar de los altos niveles de gasto público en subsidios y transferencias.

Por eso será clave para la sostenibilidad fiscal y redistribución, equidad y lucha contra la pobreza, avanzar en la reforma de protección a la vejez, que incluye la ampliación y el fortalecimiento del programa Colombia Mayor.

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Pero no es lo único. El Gobierno también incluyó algunas acciones en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para lograr una distribución más equitativa de los subsidios como la transición hacia la focalización a partir del Sisbén IV. Esto implica reestructurar programas sociales como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y la Red para la superación de la pobreza extrema (Red Unidos), entre otros. El PND también dio herramientas para repensar los subsidios en servicios públicos.

Durante la presentación del MFMP, el viceministro de Hacienda, Luis Alberto Rodríguez, aseguró que “la discusión por el lado de los ingresos se agotó” y que ahora tendrá que hacerse un esfuerzo por el lado del gasto. Sin duda es un tema inédito y difícil. Y si la discusión de una reforma tributaria es complicada, redistribuir subsidios y gasto representará un gran reto.

Lo que viene

El proceso de depuración de la base de datos del Sisbén –clave para el nuevo enfoque de gasto social–, continúa y el objetivo es que esté listo en junio del año entrante, dice Gloria Amparo Alonso, directora del DNP. Esto implica que el Sisbén IV comenzará a funcionar en el segundo semestre de 2020. Para asegurar la calidad de la información, esta se cruzará con otras bases de datos del Estado como las del sistema de salud y educación. Para mayor control se están haciendo acuerdos con la Contraloría General de la República, pues se ha detectado que incluso contratistas del sector público acceden a recursos del Sisbén.

El objetivo del Gobierno es implementar un gran sistema de Registro Social, mediante la interoperabilidad de bases de datos públicas y privadas. Esto significa que todos los programas sociales y beneficios del Estado, como el régimen subsidiado, Colombia mayor, entre otras, ‘se hablen’ entre sí para determinar el nivel de subsidios total que recibe cada hogar. El sistema sería de consulta pública y cualquier ciudadano podría conocer su puntaje y lo que recibe.

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Alrededor del 20 por ciento de los subsidios sociales se están quedando en el quintil de mayores ingresos. Los problemas más serios están en pensiones y servicios públicos.

El Sisbén IV también avanzará en términos de información georreferenciada, para lo cual serán claves el catastro multipropósito y el fortalecimiento del Igac. A partir de la redefinición del Sisbén –en los últimos años han salido más de medio millón de colados, incluyendo personas fallecidas– se rediseñarán programas junto con el Departamento de la Prosperidad Social (DPS). Uno de ellos es Familias en Acción, que en promedio ha cubierto 2,5 millones hogares durante la última década y les ha entregado casi 1,7 billones de pesos al año.

Para concretar este rediseño, el PND creó la Mesa de Equidad, instancia liderada por el presidente de la república. Allí se establecerán directrices para los sectores y entidades del Gobierno en focalización de subsidios de acuerdo con las “prioridades territoriales y poblacionales para la reducción de la pobreza”, dice Alonso, quien cree necesario unificar los lineamientos para la creación y funcionamiento de los subsidios sociales mediante un “protocolo” de formulación, diseño, seguimiento y evaluación de programas sociales.

Se espera que los subsidios sociales contengan información explícita sobre el objetivo del subsidio, justificación para su creación, definición de potenciales beneficiarios, estimación del costo fiscal, mecanismos de focalización y temporalidad. Esto último significa condiciones de entrada, permanencia, y salida del subsidio. Hay que “graduar” la gente. “Necesitamos que las personas le pierdan el miedo a actualizar su información para no perder un subsidio y tengan el incentivo a seguir prosperando. Para lo cual debe haber una oferta para cada momento”, dice Alonso.

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En el caso de los subsidios de servicios públicos domiciliarios, en el plan de desarrollo se definió que el DNP y el Dane convocarán una misión de expertos para encontrar una alternativa a la estratificación socioeconómica como instrumento de focalización de los servicios públicos.

Hoy el estrato no clasifica adecuadamente los hogares de acuerdo a su nivel socioeconómico, y esto hace que casi 61 por ciento de la población del decil de mayor ingreso reciba algún tipo de subsidio. Además, al año se destinan 2,5 billones de pesos del presupuesto nacional para cubrir los faltantes de estos subsidios.

También es urgente revisar los subsidios a sectores productivos y las grandes exenciones tributarias. Sin duda son temas complejos que levantarán gran ampolla. Pero son las grandes discusiones que debe dar el país.

Aunque no se espera un ahorro fuerte en el corto plazo, la mejor focalización del gasto social y el desmonte gradual de beneficiarios podría significar un ahorro de 1,2 por ciento del PIB en 2030. Esto podría evitar casi dos reformas tributarias. Todo redistribuyendo y focalizando el gasto social en aquellos grupos que realmente lo necesitan y donde la acción del Estado contribuirá en verdad a reducir la pobreza y la inequidad.