¿Y dónde está la plata?

Con la aprobación en las comisiones terceras del Congreso de la República, parece despejado el panorama de la reforma tributaria o ley de crecimiento económico, como este año la denominó el Gobierno. Al menos eso parece.

La reforma que reemplazará a la Ley de Financiamiento, declarada inexequible por la Corte Constitucional en octubre, viene con algunos cambios, como un “paquete social” para darle mayor factibilidad política. Este incluye devolver el IVA al 20 por ciento más pobre de la población, reducir el aporte a salud de los pensionados de salario mínimo, tres días sin IVA y la devolución del 120 por ciento de los costos laborales para quienes empleen a jóvenes de entre 18 y 24 años por primera vez.

Sin embargo, su avance en el Legislativo no parece dejar tranquilos a los manifestantes y líderes sociales ni a los expertos en materia económica. Para los dirigentes de las protestas, aprobar la tributaria en medio de las marchas demuestra que el Gobierno no los escucha, pues la incluyen en lo que denominan el “paquetazo de Duque”. Los expertos económicos consideran que estas concesiones sociales agravan los problemas fiscales porque calculan su costo en más de 3 billones de pesos a partir de 2021. Por eso, todos se preguntan hoy de dónde saldrá la plata para financiar el año próximo.

El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, defiende la ley de crecimiento. Asegura que su antecesora, la de financiamiento, ayudó a que la economía creciera 3,3 por ciento en el tercer trimestre –por encima del resto de la región– y a que la inversión haya repuntado 13 por ciento en la inversión de bienes de capital.

Además, cree que podría mejorar en competitividad porque introduce elementos de progresividad como el impuesto al patrimonio, las mayores tasas de renta a personas naturales de altos ingresos y la devolución del IVA a los más pobres. Sin duda, esta es la principal apuesta de crecimiento de la Administración Duque.

En este escenario, la caída en el recaudo por los incentivos tributarios a las empresas se verá compensada por un aumento del crecimiento. También por la menor evasión que traerá la reingeniería de la Dian, por la facturación electrónica masificada y por la formalización con el régimen simple.

Sin embargo, algunos dicen que de eso tan bueno no dan tanto. Dudan sobre qué parte del crecimiento actual se debe a la Ley de Financiamiento. También sobre la confiabilidad de atribuirles el repunte de la inversión a los incentivos tributarios; por ejemplo, ante el cambio de la flota de buses de TransMilenio, de los aviones de una aerolínea o de las compras de combustible. Por eso consideran que el Gobierno tiene expectativas demasiado optimistas de crecimiento económico y recaudo.

Para Fedesarrollo, la reforma tal como quedó aprobada traerá una caída del recaudo de 5 billones de pesos en 2020, que aumentaría a 8 y 10 billones en 2021 y 2022. En los dos años siguientes, el país dejará de recibir entre 13 y 14 billones de pesos. Sin duda, agrava los retos fiscales a mediano plazo.

Por consiguiente, Luis Fernando Mejía, director de este centro de estudios económicos, ha recomendado eliminar el descuento del ICA del impuesto de renta, que puede alcanzar 7 billones de pesos hacia 2023. “Nadie lo está exigiendo y sí puede generar incentivos perversos a nivel territorial para aumentar tarifas”.

Hasta ahora, Gobierno y Congreso buscan calmar los ánimos de la protesta social haciendo concesiones en la reforma tributaria. Pero la mejor manera de responder al clamor popular es mantener la disciplina fiscal. Eso significa evitar el populismo.

Entidades como BNP Paribas han dicho que si antes de las protestas sociales las metas fiscales lucían ambiciosas, ahora con la introducción de estas nuevas medidas la situación fiscal se vuelve más compleja. Incluso aseguran ver una fuerte probabilidad de que Fitch Ratings degrade su clasificación de crédito soberano en el primer semestre de 2020.

Tapando el hueco

En medio de un contexto fiscal apretado, no sorprendieron dos movidas recientes del Gobierno: la solicitud de un dividendo extraordinario a Ecopetrol, y la incorporación de las utilidades del Banco de la República al tesoro nacional.

A la petrolera estatal el Ministerio de Hacienda le pidió liberar más de 3,6 billones de pesos en utilidades guardadas de los años anteriores antes de finalizar el año, que le representarían a la Nación –accionista mayoritaria– unos 3,2 billones. Estos serían recursos adicionales a los 8,2 billones que ya entregó Ecopetrol a las arcas nacionales este año, 2 billones más que lo presupuestado.

Incluir las utilidades del Banco de la República de 2018 –distribuidas en 2019– como un ingreso del Gobierno y no como una fuente de financiación del déficit, como se contabilizaban antes, le significarán también alrededor de 2,2 billones de pesos no contemplados hace un año.

Así, estas fuentes le permitirán cumplir con el déficit de este año –el déficit del Gobierno nacional central pasaría del 3,1 por ciento en 2018 a 2,5 en 2019– y, probablemente, contribuirán a hacerlo en 2020. Sin embargo, preocupa cómo atenderán gastos recurrentes con ingresos extraordinarios.

Esto implica que mientras los compromisos que adquiere el Gobierno se vuelven permanentes, los ingresos con los que se cubren son inciertos. Por eso, además del déficit fiscal, también hay que preocuparse por el persistente crecimiento de la deuda pública. Esta ha aumentado a máximos históricos del 53,5 por ciento del PIB, y podría seguir haciéndolo ante el reconocimiento de pasivos del Estado como las sentencias y conciliaciones, así como los gastos del sector salud (Ley de Punto Final). Para Corficolombiana, esto llevará a revaluar no solo la discusión sobre la eficiencia de la regla fiscal, sino la necesidad de vender activos estatales.

Es claro que la explosión de la deuda obedece a las dificultades para reducir el gasto público, y el impacto de las exenciones tributarias sobre el recaudo.

Catalina Ortiz, representante a la Cámara por el Partido Verde, cree que el problema es que el país está usando la política tributaria para hacer política industrial. Actualmente, hay más de 253 beneficios tributarios de impacto incierto y no hay claridad de cómo seleccionar a sus favorecidos. Por tanto se pregunta si los beneficios redistribuyen o solo sirven para enriquecer a ciertos grupos de interés.

Repensar el esquema tributario y revisar las grandes exenciones y deducciones que existen es una de las grandes prioridades. Esto justifica la creación, en la nueva reforma, de una comisión para examinar el costo-beneficio de las exenciones otorgadas actualmente.

Mientras esto se hace realidad, el tiempo se acorta para la aprobación de la nueva ley. En cualquier caso, esta trata de mantener las reglas de juego tributarias, pero sigue sin resolver los problemas fiscales de mediano plazo y una mayor equidad tributaria.

Los colombianos se quejan por las altas tasas de tributación, pero el recaudo en Colombia es bajo respecto a las grandes necesidades de gasto social. Hoy los ingresos tributarios representan 18,8 por ciento del PIB, por debajo incluso del promedio de América Latina (22 por ciento) y de los países de la Ocde (35,4 por ciento). Sin duda, el país tendrá que debatir ese tema tarde o temprano y responder de dónde saldrá la plata.