Los cambios en pensiones vendrían con varios riesgos legales

Desde 1993, cuando el Gobierno del presidente Cesar Gaviria puso en marcha la reforma pensional que creó las administradoras de los fondos privados de pensiones, que entraban a competir con el Instituto de los Seguros Sociales (hoy Colpensiones), no se había discutido un proyecto con cambios tan profundos al sistema como el que se tramita en el Congreso.

La iniciativa pasó su primer debate en la Comisión Séptima del Senado y se alista para ser discutida en la plenaria de dicha corporación. Al presentar el proyecto, la ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, afirmó que este era un nuevo modelo de protección para la vejez, en un país donde solo uno de cada cuatro trabajadores puede disfrutar de una pensión al finalizar su vida laboral, porque no alcanzaron a cotizar lo suficiente.

La reforma, que tiene 94 artículos, mantiene el régimen de prima media, administrado por Colpensiones, y el de ahorro individual, a cargo de las administradoras de fondos privados. Para evitar que sigan compitiendo entre sí y en condiciones desiguales, como quedó establecido en la Ley 100, se propone un esquema de pilares: solidario, semicontributivo, contributivo y de ahorro individual. No se tocaron las edades de jubilación (57 años para las mujeres y 62 para los hombres), ni las cotizaciones, ni la tasa de reemplazo del régimen de prima media.

En el pilar solidario estarán los mayores de 65 años en situación de pobreza y vulnerabilidad, a los que se les dará una renta básica de 223.000 pesos mensuales; en el semicontributivo quedarán los mayores de 65 que cotizaron entre 150 y menos de 1.000 semanas, quienes recibirán una renta vitalicia; en el pilar contributivo estarán los que ganan de uno a tres salarios mínimos, que pasarán a Colpensiones, y a partir de ese ingreso los demás quedarán en el sistema de ahorro individual.

¿Avalancha de demandas?

La reforma pensional tendrá impactos fiscales y legales por el traslado masivo de los fondos privados a Colpensiones de todos sus afiliados, en los privados solo permanecerían aquellos que devenguen más de salarios mínimos, en cuyo caso quedarían en los dos sistemas. No se descarta que quienes van a perder privilegios, los que tienen salarios altos y que no recibirán los subsidios de la entidad estatal, realicen acciones legales y demandas, como las que han presentado quienes no cambiaron a tiempo de un régimen a otro, especialmente de ahorro individual al de prima media, y que esperan obtener una pensión mayor.

Camilo Cuervo, socio de la firma de abogados Holland & Knight, reconoce que existen varios riesgos, y si bien destaca que la reforma tiene el objetivo válido de concentrar los subsidios en las personas de menores ingresos, con el régimen de transición, que puede ser un poco laxo, se podría presentar una avalancha de demandas para mantener las condiciones originales de la Ley 100 y no perder los subsidios que otorga Colpensiones. En el régimen de transición aprobado en el primer debate, quedó que las mujeres que hayan cotizado hasta 750 semanas y los hombres hasta 900 semanas no se verán afectados por este proyecto.

Cuervo, sostiene que otro riesgo legal es la posibilidad de una expropiación de los fondos de ahorro pensional, que son de destino exclusivo de los trabajadores, como lo indica su naturaleza de cuentas individuales. “La idea de expropiar fondos de ahorro pensional para destinarlos a subsidios podría generar una carga financiera significativa en el futuro, que no solo recaerá en el Gobierno actual, sino que tendrá repercusiones a largo y mediano plazo en el sistema pensional”, dice.

En la financiación del esquema de pilares, particularmente de quienes no cotizan, están las mayores inquietudes, porque con los ahorros de quienes sí han aportado se subsidiaría a quienes no han contribuido, lo que, a juicio de Holland & Knight, pondría en riesgo la viabilidad financiera de Colpensiones hacia el futuro, pues le generará unas cargas administrativas y pensionales muy elevadas.

Las alertas tempranas

El comité de expertos del Colegio de Abogados del Trabajo y la Seguridad Social elaboró un documento sobre los temas coyunturales que se deben tener en cuenta en este debate. El abogado Misael Triana, quien forma parte de dicho comité, dice que la implementación del pilar solidario no debe afectar al pilar contributivo. Igualmente, se tiene que analizar muy bien la financiación del sistema; las alternativas para ampliar la cobertura en pensiones, que sigue siendo muy baja, así como para reducir la informalidad laboral, que llega al 56 por ciento, impactando todo el sistema pensional. Otros temas para considerar son igualar la edad de acceso a la pensión entre hombres y mujeres, y establecer cotizaciones a la seguridad social por periodos inferiores a un mes, entre otros.

Reconoce que uno de los grandes riesgos es la implementación de pilares, que limitarán la afiliación de los trabajadores a un sistema u otro, porque dependerá del nivel de ingresos y viola el principio de proporcionalidad establecido en la Ley 100. “Seguramente se van a presentar demandas porque se afectan los derechos legales constitucionales”, dice Triana, quien señala que otro problema es que se puede presentar elusión en los aportes, porque muchos van a buscar cómo disminuir la base sobre la cual aportan al sistema.

Para este abogado especializado en derecho de la seguridad social, la mejor reforma pensional es una buena reforma laboral, porque en la medida en que haya más empleos formales habrá más cotizaciones en el régimen contributivo que ayudarán a pagar las mesadas de los actuales y futuros pensionados. “No hay necesidad de cambiar todo, pero sí hacer modificaciones, creando un sistema privado competitivo que administre el dinero en forma segura, equitativa y rentable y que delimite mejor el régimen de transición por edad y número de semanas cotizadas”, afirma.

Cabe señalar que el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), al hacer un análisis de los costos fiscales de la reforma, consideró que se debe bajar de tres a un salario mínimo el umbral a partir del cual se otorgan los subsidios, con el objetivo de disminuir el impacto fiscal en Colpensiones, reducir el valor presente neto del sistema en 20 por ciento del PIB y evitar que la nación acumule un pasivo contingente alto, con el pago de las pensiones futuras.

La Carf estima que el pilar solidario tiene un costo fiscal de 4,3 billones de pesos por año y que toda la reforma implicaría recursos adicionales del presupuesto por 48 billones más de los que se giran actualmente.

En los tres debates pendientes se sabrá qué queda de lo presentado por el Gobierno.