Las ocho tributarias de Carrasquilla

Si hay algo de lo que no se puede culpar al ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, es de inconsistencia. Sus posiciones, aunque en algunos casos radicales e impopulares, se mantienen inmodificables.

En materia tributaria siempre ha sido así. Dos hechos lo demuestran: sus columnas cuando era un simple ciudadano de a pie y la historia misma de los últimos 20 años de su vida pública.

En noviembre de 2017, en su habitual columna de la revista Dinero, se dirigió a cualquiera que llegara a ser presidente. Escribió entonces que “el día 8 de agosto de 2018, el nuevo inquilino –o la nueva inquilina– del Palacio de Nariño haría muy bien en llevar al edificio de enfrente (el Capitolio), tempranito en la mañana, un paquete que, en textos cortos y concretos, le proponga al nuevo Congreso de la República cuatro reformas económicas.

Primero, una modificación del régimen pensional. Segundo, una modificación del Estatuto Tributario. Tercero, una redefinición del marco que regula la manera en que funciona nuestro mercado laboral. Cuarto, una visión nueva sobre la dinámica del gasto público”. Por ahora, él ha cumplido con la tributaria.

Se quejaba entonces –y aún hoy– del círculo vicioso que padece Colombia: decretar más gasto, pero no encontrar fuentes para financiarlo.

“Basta recordar que de cada 100 pesos recaudados por la Dian unos 78 pesos se van en transferirles a los Gobiernos regionales (...). Quedan 22 pesos para surtir las necesidades de la defensa nacional, la infraestructura, la justicia, los aportes al aparato educativo y a la salud y para pagar la nómina. Produce ternura quien crea que estos gastos se pueden bajar de manera fuerte e inmediata y, por lo tanto, lo cierto es que necesitamos subir de manera importante la carga impositiva y acoplar el largo plazo del gasto público a la realidad tributaria que logremos construir”. ¡Y eso que no había ocurrido la pandemia que multiplicó las necesidades de las finanzas públicas! Dejaba entonces en evidencia dos cosas: que el recorte en el gasto no alcanza para mucho y que era necesario aumentar los impuestos.

Criticaba en seguida el bajo recaudo que genera un sistema impositivo de “miti-miti entre un IVA inmensamente imperfecto y el impuesto a las empresas, con alguito aportado por el 10 por ciento más pudiente de la población”.

Esas afirmaciones no están sacadas de la chistera. Son producto de años de experiencia presentando reformas tributarias y a veces fracasando en el intento por convertir en ley sus convicciones fiscales.

El viceministro estrella

Con las reformas tributarias, la historia de Carrasquilla empezó como viceministro de Hacienda del entonces jefe de la cartera, Roberto Junguito, durante el primer Gobierno de Álvaro Uribe. Como segundo de a bordo, Carrasquilla tuvo que defender dos ajustes a los impuestos: el de 2002 y el de 2003. El primero es de ingrata recordación para él. Esa fue la primera vez que el Gobierno trató de ampliar el IVA. En esa reforma le ponían impuestos hasta al tomate.

Pero un año después, en 2003, la Corte Constitucional declaró inconstitucional la medida porque no había un mecanismo de compensación eficaz para los más pobres. Así que Carrasquilla, en materia tributaria, conoce las hieles de la derrota desde entonces.

No hubo más que presentar otra reforma para cubrir ese faltante. Fue la Ley 863 de 2003. Luego, Junguito se retiró del Gobierno y Carrasquilla asumió como ministro.

Entonces, en 2004 volvió al Congreso con una propuesta tributaria bajo el brazo. Era ya la tercera. Insistía en este proyecto con el IVA. Entre otras cosas, el articulado planteaba ampliar la base gravable del tributo con una nueva tarifa de 3 por ciento, subir la tarifa vigente en ese momento del 10 al 12 por ciento y aumentar la tarifa general de 16 a 17 por ciento. La reforma también implicaba gravar las pensiones altas. Finalmente, se proponía reducir la tarifa de renta de 38 a 32 por ciento. Esa historia suena parecida a lo que está pasando ahora.

Pero, nuevamente, su gesta terminó en fracaso. Carrasquilla tuvo que retirar el proyecto, un hecho inédito en la historia moderna del país, porque el Congreso se le rebeló y todo indicaba que le iban a aprobar una reforma peluqueada y en un sentido completamente contrario al que él esperaba.

Insistió luego en dos oportunidades más y logró la aprobación de las leyes 1004 de 2005 y 1111 de 2006. Pero era claro que el resultado no le había gustado para nada. Él quería un ajuste estructural eliminando gabelas y el exceso de tarifas en IVA, pero el Legislativo aprobó más de lo mismo.

Ya en 2006, cuando salía del debate final de la que se convertiría en la Ley 1111, Carrasquilla le dijo a la prensa en medio de la frustración: “Mucha gente en este país perdió autoridad moral para ponerse a decir que el Estatuto Tributario es muy complejo. El régimen de impuestos que tenemos hoy es el que le gusta a esta democracia representativa”.

Ministro estrella

Luego vino lo que ya se conoce: con el presidente Iván Duque está a punto de completar tres ajustes impositivos. La ley de financiamiento de 2018 se cayó por problemas de procedimiento; luego vino la de 2019, que la reemplazó, y ahora está buscando cerrar un hueco billonario por cuenta del impacto de la pandemia.

La historia se repite y básicamente sus argumentos siguen siendo los mismos: es necesario ampliar el IVA, eliminar exenciones, gravar a los que más tienen, compensar a los más vulnerables, etcétera. Aun así, todo indica que la tarea no será fácil. “Parece que al ministro le falta algo de tacto político”, dice un dirigente gremial que lo ha visto en su rutina de defender la nueva tributaria. “Y por eso presenta cosas que tienen un costo en imagen para el presidente”, refuerza.

Carrasquilla es un hombre muy inteligente y por eso es necesario considerar que ya aprendió la lección. Desde esa perspectiva, no es extraño que la reforma que le va a presentar ahora mismo al Congreso esté sobredimensionada para poder negociar. La idea inicial es lograr unos 30 billones de pesos, y eso incluye medidas muy polémicas como la eliminación de los productos exentos, lo que significa que lo pagado de IVA por los productores de estos sectores en la cadena de producción no se podría descontar. Esa fue una de las críticas que le hizo el exvicepresidente Germán Vargas Lleras a la propuesta y uno de los reparos que han manifestado los dirigentes gremiales.

Es probable que ese solo sea un as bajo la manga para negociar con un Congreso que tiene enormes presiones políticas ad portas de las elecciones, por lo que tendería a plantear soluciones populistas.

La reforma sí apunta a gravar a los más pudientes, aunque en ello incluya a una porción importante de la clase media. Si prospera lo del IVA y otras medidas en renta, habrá una buena cantidad de hogares con ingresos de entre 4 y 7 millones de pesos que sufrirán una carga adicional. En ese escenario, Carrasquilla logrará otros objetivos, como la reducción de la carga para las empresas, el aumento del impuesto para los deciles más pudientes y el fortalecimiento de los mecanismos de compensación de los más pobres.

A pesar de las vicisitudes, Carrasquilla ha ido avanzando. Tal vez sean victorias pírricas, pero para lograrlas ha tenido que ser consistente. Falta ver qué decisiones adopta esta vez el Congreso en ese proyecto. Pero, a pesar de las difíciles circunstancias, el ministro es el que tiene menos que perder.

Si el Legislativo no aprueba una reforma sensata, el país estará en problemas financieros, pues las agencias calificadoras bajarán la nota, y los nuevos créditos podrían salir más costosos. El problema le va a estallar a la próxima administración. No hay que olvidar que realmente lo más fácil en las actuales circunstancias sería no hacer nada.

No obstante, para el ministro de Hacienda, si las cosas no salen bien en el Congreso, este sería apenas un tropiezo más en su conflictiva relación con un Legislativo que realmente representa el querer de los votantes en materia tributaria, pues es un Estatuto Tributario plagado de parches. No sería la primera vez que el hoy jefe de la economía colombiana saldría derrotado en los debates de política tributaria. Como también dijo alguna vez luego de un debate: como buen hincha de Santa Fe, ya está acostumbrado a perder por goleada.