Combustibles
“Si no se toca el precio del ACPM, no vamos a resolver la mitad del problema fiscal”
Precio de la gasolina y modificaciones al sistema pensional. Estos y otros temas que atañen al ciudadano son vistos desde la óptica de Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo. Entrevista.
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Una semana de ataque se vive en Colombia. Dos hechos marcaron la agenda y en ellos el presidente Gustavo Petro fue protagonista.
Primero, el anuncio del aumento de los precios de la gasolina para poder mitigar el impacto generado por el déficit que tiene el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) en el país.
El segundo: cuando todo el mundo estaba atento a la reforma tributaria y a lo que iba a pasar con la discusión del presupuesto, el presidente lanzó una ‘bomba’: anunció una reforma pensional para atender la cobertura de más de tres millones de adultos mayores que no tienen pensión en el país.
En diálogo con el programa de Dinero en Semana TV, Luis Fernando Mejía, director ejecutivo de Fedesarrollo, analiza los anuncios del Gobierno.
Aunque considera “valiente” la determinación de subir los precios de la gasolina, el ACPM responde por la mitad del problema fiscal. Insiste en que se deben hacer incrementos graduales al precio en ambos casos.
Por el lado pensional, le preocupa que el reto de transición demográfica hace cada vez menos sostenible el régimen de prima media. Está de acuerdo con resolver el problema de cobertura y aumentar el pilar solidario. La gran inquietud es cómo se va a financiar.
SEMANA: arranquemos por el tema pensional. La propuesta del presidente Petro generó controversia y polémica. ¿Cuál es el escenario que está viendo?
L. F. M.: los anuncios que fueron poco precisos y no en detalle que hizo el presidente hace algunos días no son muy distintos de lo que él había comentado durante su candidatura a la Presidencia a la República. Él tenía una idea de pasar hacia un sistema de pilares con un pilar primero subsidiado, no contributivo, que ampliaría la cobertura pensional. Ese es un objetivo loable.
En Colombia, actualmente, nuestro sistema pensional apenas cubre al 25 % de los adultos mayores y deja por fuera al 75 % de ellos. Y hay que tener algún esquema justamente solidario que permita avanzar hacia esa cobertura.
El segundo pilar que había mencionado al presidente también en campaña era uno en el que básicamente todas las personas que tengan hasta cuatro salarios mínimos de ingresos aportarían su cotización de seguridad social en pensión a Colpensiones. Eso abarca cerca del 93 % de los ocupados en Colombia. Y de quienes tengan ingresos por encima de los cuatro salarios mínimos, esa diferencia la aportarían al régimen privado.
Estamos completamente de acuerdo con el objetivo que ha planteado el presidente, que es resolver el problema de cobertura y aumentar ese primer pilar solidario que es no contributivo, que es fundamental para justamente llegarles a esos adultos mayores, que hoy en día no tienen un cubrimiento.
SEMANA: ¿y los recursos?
L. F. M.: el segundo punto es cuál es la fuente de esa ampliación en cobertura. En este caso, lo que dice el presidente es que, si de todos estos ocupados, el 93 % pasa a aportar en su gran mayoría a Colpensiones, eso libera una caja que tiene el Gobierno, lo que permitiría cerrar el déficit del régimen público de prima media, y esa liberación de caja le permitiría poder tener de alguna manera el gasto necesario para poder ampliar la cobertura.
SEMANA: ¿qué les preocupa?
L. F. M.: hay que mirarlo más en detalle porque nos preocupan mucho esos dos elementos: el primero, que el régimen de prima media cada vez es menos sostenible porque se financia básicamente con las cotizaciones de quienes hoy son jóvenes para financiar la pensión de quienes ya están en la edad de disfrute de pensión. Tenemos una transición demográfica en la que cada vez hay menos jóvenes que van a estar cotizando para financiar a unos adultos mayores.
En ese reto de transición demográfica, cada vez es menos sostenible el régimen de prima media. Y si no hace cambio en el régimen de prima media y que el 93 % de los ocupados vaya al régimen público, lo que se está haciendo básicamente es aumentar sustancialmente el pasivo pensional en cabeza del Estado. Es financiar con unas cotizaciones un gasto corriente del Estado, que indudablemente nos dejaría en una posición fiscal más complicada que la que tenemos hoy.
Entonces, compartimos el objetivo, pero yo creo que hay que buscar alternativas distintas a financiar ese gasto adicional y obviamente no queda otro camino que a través de un aumento de impuestos. Ojalá que en la tributaria se pueda incorporar justamente la discusión de la necesidad de aumentar la cobertura.
SEMANA: han dicho que se trata de una expropiación, ¿es así?
L. F. M.: a mí no me suena porque la expropiación realmente involucraría algo de lo que pasó en Argentina. En el gobierno de Cristina Kirchner lo que se hizo fue tomar los ahorros que existían en los regímenes privados para llevarlos a un gasto público que se financió a raíz de ese ahorro.
En este caso, cuando el presidente habló de este tema en campaña, decía que no se van a tocar los ahorros que las personas tienen hoy en día en los fondos privados. Cualquier cifra en los regímenes privados va a permanecer en sus ahorros; el cambio estaría en las nuevas cotizaciones.
¿Cuál sería el destino de esas cotizaciones? Hoy, la persona puede cotizar o en el régimen público o en el privado y, con esta propuesta, la gran mayoría estaría obligada a cotizar en el régimen público. Creo que la discusión no es de la expropiación porque los ahorros que están en los regímenes privados no se van a tocar; sin embargo, sí hay problemas, no solamente desde el aumento del pasivo pensional, sino desde el punto de vista del ahorro porque esos ahorros que hace la gente en los fondos de pensiones privados se dan la vuelta y los ponen en títulos de deuda pública, en proyectos de infraestructura y ahí también podría haber un impacto negativo en materia del ahorro.
Así que, de nuevo, compartimos el objetivo, pero creo que hay que revisar los mecanismos para aumentar la cobertura.
SEMANA: ahora aquí la palabra clave es cómo se financia, de dónde va a salir la plata…
L. F. M.: exactamente es el punto de fondo. Nosotros hicimos una propuesta similar de pilares. Aunque el presidente ha dicho que la que presentaron es muy parecida a la de Fedesarrollo, realmente no lo es, porque en lo único que se parece nuestra propuesta a la del presidente es en el primer pilar.
Pero nuestro segundo pilar es de ahorro individual. Nuestra propuesta realmente es acabar, así sea gradualmente, con el régimen de prima media porque no es sostenible y que el esfuerzo público se concentre únicamente en ese primer pilar, universal, de medio salario mínimo para todas las personas en edad de pensión.
Sin embargo, ese es el punto de fondo: cómo se financia esa ampliación de cobertura. Y no queda otra que hacerlo a través de impuestos generales. Es un mecanismo transparente y no deterioraría la posición fiscal del Gobierno.
Si no lo financia con un aumento de impuestos, lo que está generando es un problema adicional a una situación fiscal que es muy complicada.
SEMANA: tapando un hueco y destapando otro…
L. F. M.: tal cual. Financiaría un gasto corriente con las cotizaciones de los jóvenes, que al final de cuentas le van a generar un pasivo pensional a un mayor en el largo plazo. Entonces, ese mecanismo probablemente no sea el más deseable desde el punto de vista de la posición fiscal del Gobierno.
SEMANA: si se va más del 90 % de las personas al pilar entre uno y cuatro salarios mínimos, hay un problema adicional y es la capacidad de ahorro que hay a través de los fondos privados de pensiones…
L. F. M.: en Colombia tenemos un problema muy grande y es que el ahorro privado es muy bajito. Cuando usted mira las cifras, el ahorro privado puede estar en orden del 16 o 17 % del PIB, que no es una cifra sustancial porque la inversión típicamente está por encima del 20 % del PIB, lo cual implica que una parte importante de la inversión no se financia con ahorro doméstico, sino con endeudamiento externo, que es el déficit en cuenta corriente del país.
El poco ahorro que tenemos proviene de esta medida que se tomó en la reforma de la ley del 93, en la que se plantea este pilar privado, y la gente en una cuenta de ahorro individual va aportando durante su vida laboral y eso es un ahorro de largo plazo.
Eso se invierte en títulos de deuda pública, en infraestructura, en fin. Diferentes mecanismos para poder generar actividades productivas en el país. Si se hace eso y además esas cotizaciones las destina a gasto corriente, obviamente podríamos tener importantes problemas en materia justamente de ese ahorro, que ya es bajo.
SEMANA: este año va la tributaria y el presupuesto, y para el año entrante, la pensional, la laboral y la de salud. ¿Ayuda el timing, la agenda se puede colgar?
L. F. M.: primero, me parece positivo que el Gobierno y el presidente Petro estén discutiendo las reformas estructurales que economistas y analistas hemos venido pidiendo desde hace mucho tiempo. Creo que es sano que se abran espacios de discusión. Tal vez, lo que falta de alguna manera, es poder ir clarificando los mensajes.
Hacer un proceso previo de concertación de cómo van a ser los pilares de una reforma, en este caso de la pensional, tener un diálogo con todos los actores y con base en eso hacer anuncios un poco más específicos, porque el anuncio del presidente ha generado algo de ruido, algo de incertidumbre, y sí creo que es importante ir aterrizando unas propuestas que incorporen observaciones que se pueden hacer desde la sociedad.
SEMANA: en la discusión de una reforma pensional, uno de los temas centrales es el régimen de transición. Será una discusión muy dura…
L. F. M.: una consideración muy específica de por qué se debe plantear un régimen de transición es la jurisprudencia sobre la expectativa de un derecho adquirido.
Es decir, no puede cambiar las condiciones de los pensionados actuales desde el punto de vista de esas reglas, pero también la Corte Constitucional tiene una jurisprudencia que dice que hay una expectativa de derecho adquiridos que tampoco se puede modificar.
La salida que hemos planteado como sociedad desde hace varios años a esa inquietud de la Corte Constitucional es un régimen de transición. No se pueden hacer los cambios de forma inmediata, para evitar una afectación de las expectativas, de los derechos adquiridos.
Típicamente, ha sido una regla de transición de diez años, que es algo razonable. Por ejemplo, en el caso de un hombre que se pensiona a los 62 años, si ha pasado los 52 años, no le aplicarían las reglas de una eventual reforma pensional.
Es una discusión muy importante y, además, le da una seguridad jurídica en la eventual revisión que tendría una reforma de este estilo ante la Corte Constitucional.
SEMANA: pasemos al tema de la gasolina, ¿cuál es su opinión de la decisión del Gobierno de aumentar los precios de la gasolina?
L. F. M.: es una decisión muy valiente. Yo creo que el presidente ha salido a decir una cosa muy razonable y es que hay un problema grave con el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC).
Hay una fórmula que trata de estabilizar los precios de la gasolina, el diésel o el ACPM en Colombia frente a las fluctuaciones que tienen los precios internacionales, para evitar justamente cambios abruptos en el precio.
El gobierno Duque en su momento bajó el precio de la gasolina cuando llegó la pandemia y luego los precios del petróleo comienzan a subir sustancialmente, superando los 100 dólares por barril, y eso abre una brecha entre el precio doméstico y el precio internacional, que básicamente se refleja a través de un déficit en el fondo de estabilización, porque el Gobierno le tiene que reconocer ese precio internacional a Ecopetrol, y la diferencia entre el precio reconocido y el precio de venta tiene que subsidiarla el Estado a través de este déficit.
SEMANA: ¿cuál es el problema?
L. F. M.: el problema que tenemos es que este déficit ya para este año va a cerrar, seguramente, en el orden de los 30 billones de pesos. Es una cifra monumental, casi la mitad del presupuesto de inversión en un año para el gobierno general.
Entonces, el presidente, de manera muy razonable, lo ha dicho: tenemos un problema, hay que resolverlo.
SEMANA: ¿y cómo se resuelve?
L. F. M.: definitivamente, solo se resuelve subiendo el precio de la gasolina. Hay dos factores fundamentales para esa estrategia de mediano plazo: uno es hay que resolver el déficit.
Si continúa el precio como está de la gasolina, actualmente por mucho tiempo, y el precio del petróleo sigue por 90 dólares o más, indudablemente esto generará una brecha muy grande y un déficit adicional no solamente para este año, sino para el siguiente.
SEMANA: ¿cuál es el segundo factor?
L. F. M.: pero, por otro lado, estamos en una coyuntura muy difícil, con una inflación del 11 %, una inflación de alimentos del 25 % y un proceso inflacionario que está golpeando fuertemente el bolsillo de los hogares.
Y cuando sube el precio de la gasolina, obviamente eso también genera un impacto directo a través del costo de adquisición de la gasolina en los hogares, especialmente de clase y media alta, e indirecto a través de cómo el aumento en el precio -especialmente del ACPM- puede incrementar el costo del transporte, alimentos y demás.
Entonces, en ese balance hay que tener mucho cuidado de cerrar el déficit, pero se debe hacer gradualmente para no empeorar el problema inflacionario que tenemos.
Es un tema que no es políticamente rentable, pero me parece muy responsable que reconozcamos que hay un problema y que hay que resolverlo, así sea gradualmente.
SEMANA: algunos dicen que cambiamos un problema inflacionario y social por uno fiscal. Subsidiar el precio de los combustibles en el momento en que más caro estaba el petróleo, para evitar un tema social. ¿Cree que hay algún riesgo de que esto se dispare desde el punto de vista social?
L. F. M.: el precio del petróleo y el precio de la gasolina o el ACPM también son elementos que tienen una incorporación de dimensión política muy grande.
Mire lo que le pasó a Macron en Francia, hace algunos años, cuando trató de aumentar el precio de la gasolina y todo el lío que tuvo con los chalecos amarillos.
Tiene un tema de sensibilidad política social muy grande, por eso reconozco que lo que ha hecho el presidente Petro es muy valiente, porque es un tema que políticamente no es rentable.
Aquí el tema de fondo es la gradualidad. Tiene razón en que en su momento el gobierno Duque trató de mitigar el impacto inflacionario y eso implicó un subsidio muy grande. Yo creo que se fueron al otro extremo y es no mover mucho el precio de la gasolina y generar un hueco muy grande en el fondo de estabilización.
SEMANA: entonces, ¿qué hacer?
L. F. M.: como siempre en la política pública, la decisión es escoger el menos peor de dos males. Aquí hay dos males.
Un problema fiscal, por un lado, y, por otro, la mitigación de un problema inflacionario. Por eso, ratifico: la salida tiene que ser la gradualidad, a mediano plazo, pensar en que se harán subidas escalonadas, pero graduales para evitar por supuesto un empeoramiento del problema inflacionario.
SEMANA: ¿cuál debería ser el impacto que tendría la inflación en el escenario que se ha planteado de aumentos a partir del mes de octubre?
L. F. M.: aquí hay dos canales de transmisión del aumento del precio.
Uno que es el precio de la gasolina que está dentro de la canasta de los hogares, y en los hogares de clase media y alta tiene una mayor participación. Por eso siempre se dice que el subsidio a la gasolina es regresivo, porque quienes más gastan en gasolina de su bolsillo son los hogares de clase media y alta, porque los hogares pobres realmente lo que demandan es el transporte público.
Hay otro canal de transmisión, que es el precio del ACPM o el diésel, que cuando sube el precio afecta especialmente el transporte de carga. Puede darse un efecto de segunda ronda porque se aumenta el costo de transporte, el costo de los fletes, pues obviamente esto aumentará las cosas que se transportan, como los alimentos.
Y si eso pasa, ahí sí tenemos un efecto regresivo, quienes más gastan en alimentos son usualmente los hogares más pobres.
Por eso creo que el presidente ha dicho ‘vamos a mover el precio de la gasolina, pero no el de la ACPM o sus derivados’. Está tratando de mitigar ese efecto indirecto a través del costo de transporte.
Me parece razonable, pero no hay que olvidar que la mitad de la demanda de combustibles en el país proviene del ACPM, así que si no se toca el precio del ACPM, no vamos a resolver la mitad del problema fiscal.
Entonces, me parece razonable, por ejemplo, pensar en que la gasolina aumente un poco más proporcionalmente que el aumento del diésel para evitar este problema inflacionario de segunda ronda, pero no es sensato ni razonable pensar que el ACPM no se va a poder tocar porque es la mitad del problema fiscal.
SEMANA: el incremento en la gasolina, que habla de cerca de 400 pesos por galón mensual, ¿qué impacto tendrá en la inflación?
L. F. M.: depende, esencialmente, de cuál es la senda que se está planteando de mediano plazo. Por eso a mí no me parece razonable y he escuchado a algunos políticos que dicen que hay que subir de 9.000 a 16.000 pesos, no.
Lo primero es que no todo el aumento del precio del petróleo hoy es permanente, así que no tiene sentido tampoco pensar que se va a cerrar la brecha.
¿Cuál es el valor óptimo? ¿Se tiene que llevar a 12.000 o 13.000? No lo sabemos. Todavía nosotros, por ejemplo, desde Fedesarrollo estamos haciendo un análisis justamente para hacer una propuesta al Gobierno de cómo se podría cerrar.
Entonces, una presión inflacionaria va a haber. Ahora, 400 pesos de todas maneras no hacen un cambio sustancial, no es que le vaya a subir un punto porcentual la inflación. Por eso estamos ratificando la importancia de hacer una cosa muy gradual, de mediano plazo, pero que vaya cerrando el problema fiscal. Y que no vaya generando un problema adicional en la inflación.
SEMANA: ¿qué va a pasar con la inflación y cuál es su tendencia?
L .F. M.: la inflación este año va a ser un problema grave, probablemente el próximo año vamos a tener ya una tendencia al descenso de la inflación. Entonces, el próximo año, si se acelera un poco la subida al precio de la gasolina, va a tener una dinámica inflacionaria un poco distinta que le va a dar un espacio adicional justamente para subir el precio de la gasolina.
En este momento, hacerlo rápido sería perjudicial porque tenemos un problema de inflacionario bastante alto.
SEMANA: con la reducción en los precios del petróleo, ¿eso le facilita al Gobierno hacer ese ajuste?
L. F. M.: tal cual, y justamente por eso mencionaba que me parece que no es razonable pensar que el precio de la gasolina debe reflejar exactamente el precio internacional, porque eso implicaría el supuesto de que el precio actual es un precio de largo plazo y no lo sabemos.
Ya hay noticias sobre una eventual recesión en Estados Unidos, especialmente a principios del próximo año, lo mismo en Europa, todo el tema que está generándose a través del aumento en el costo del gas, especialmente en un invierno que va a ser seguramente muy fuerte, también ha llevado a algunos analistas a decir que va a generarse una recesión.
De hecho, en Gran Bretaña se dice que en enero empieza una recesión. Si usted tiene una caída muy importante de la actividad económica a nivel mundial en los países más ricos, el resultado inmediato va a ser una caída en el precio del petróleo.
Justamente está ese efecto estabilizador que plantea la fórmula de ajuste: no tenemos que llegar al equivalente a los 90 dólares por barril, seguramente una cifra menor, pero tampoco lo podemos mantener en los niveles actuales, que incluso son más bajos que los que teníamos antes de la pandemia, ahí es donde está justamente la importancia de esa gradualidad.
SEMANA: ¿el conflicto entre Rusia y Ucrania le pone piso al precio del petróleo? No se esperaría una descolgada profunda de llegar a 40 dólares por barril, pero sí de ubicarse alrededor de los 80 dólares…
L. F. M.: aquí hay varios efectos que juegan en direcciones contrarias. Yo mencioné uno, que es la recesión eventual en Estados Unidos y en Europa que podría llevar a una caída del precio del petróleo.
Usted tiene razón en que hay otro elemento que juega en la dirección contraria, que es el conflicto entre Ucrania y Rusia. Pero aquí, más que eso, yo diría que va a ser fundamental el comportamiento de la OPEC, que recordemos es justamente ese grupo de países grandes productores del petróleo, donde están Arabia Saudita y la misma Rusia, que ha venido tomando decisiones para ir recortando paulatinamente la producción ante lo que ha sido una dinámica más reciente de caída en precios del petróleo.
Esa organización de países productores de petróleo va a ser fundamental para determinar qué pasa con el precio. Seguramente, si hay una caída rápida, van a tomar decisiones para recortar rápidamente esa producción y esto va a tratar de darle también un piso eventual para evitar que llegue a niveles digamos de 10 o 20 dólares por barril.
Sin embargo, el precio del petróleo es una lotería, no sabemos realmente qué va a pasar. Hay factores que influyen hacia una dirección u otra, pero no podemos decir que no vaya a caer a niveles muy bajos, porque si es muy rápida la desaceleración del consumo, seguramente los inventarios reaccionan un poco más tarde y podríamos temporalmente tener precios muy bajos.
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