Cómo quedarán los impuestos con la Ley de Financiamiento

En Colombia el promedio de reformas tributarias en las últimas dos décadas ha sido de una, al menos, cada dos años. La más reciente fue aprobada en diciembre de 2016 y todo indica que antes de que finalice este año el país tendrá un nuevo ajuste a su estatuto de impuestos.

Cuando Iván Duque llegó a la Presidencia de la República, hace cerca de tres meses, una de sus prioridades era modificar la estructura tributaria, que le permitiera –por una parte– una reducción del impuesto de renta a las empresas para motivar la inversión y el desarrollo de nuevas unidades productivas, pero –por otra– hacer ajustes en materia del Impuesto del Valor Agregado (IVA) y entre las personas naturales que tienen mayores ingresos, para hacer más equitativa la distribución de los impuestos y evitar distorsiones.

Sin embargo, estas iniciativas se cruzaron con el debate sobre el Presupuesto General de la Nación y las necesidades fiscales del país para no incumplir la regla fiscal, garantizar ingresos y cumplir con el desarrollo de programas que incentiven el crecimiento económico del país.

Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda, al iniciar la discusión del Presupuesto reveló un faltante de recursos por $25 billones y el Gobierno empezó a analizar distintas fórmulas para cubrir el hueco. La primera fue un ajuste en la deuda –por medio de un canje de bonos– que dejó esta cifra en $14 billones. Y la segunda –casi simultánea– fue la decisión de presentar una Ley de Financiamiento, una vez aprobado el presupuesto, que quedó en $259 billones.

Con la decisión de ajustar la deuda para abrirle campo a la inversión, queda en evidencia la necesidad de recaudar más para cumplir con la regla fiscal. Las cuentas son claras: el déficit del Gobierno Central, como proporción del PIB, debe ser de 3,1% en 2018; 2,4% en 2019; 2,2% en 2020; 1,8% en 2021; 1,4% en 2022 hasta convertirse en estructural de 1%. Esto conduciría a que la deuda pública neta se estabilice en 43% del PIB en 2018, llegue a 41% en 2019 y a 10% en la próxima década.

La Ley de Financiamiento es un mecanismo que busca asegurar, a través de ajustes en los impuestos, los recursos que se requieren para atender el Presupuesto y los compromisos de los proyectos allí adquiridos. Dinero conoció, al cierre de esta edición, que se presentaría antes de finalizar octubre y es posible que se haga con mensaje de urgencia y que quede aprobada antes de terminar el año.

También conoció Dinero los escenarios en donde se podría mover la propuesta del Gobierno que se discutiría en el Congreso. Al parecer, la principal iniciativa está enfocada en modificar la tarifa del IVA, reducirla del 19% y hacerla generalizada. Se implementará la promesa del Gobierno de hacer la devolución del IVA de forma anticipada a las poblaciones de menores ingresos. Además, habrá modificaciones en materia de renta para las empresas hasta llevarla a 30% en 2022 –está en 33%–, eliminar IVA para importaciones de bienes de capital y acabar en forma progresiva con la presuntiva. En personas naturales se aumentarán los impuestos de renta para aquellos con ingresos superiores a los $400 millones al año.

La que viene no será una discusión fácil para alcanzar distintos objetivos: avanzar en la senda para cumplir la regla fiscal y tranquilizar a las calificadoras e inversionistas internacionales y no poner en riesgo el grado de inversión, lograr que en el corto plazo las medidas tributarias no castiguen el consumo ni afecten el crecimiento, cumplir con las metas de la participación de la deuda pública neta en el PIB, avanzar en la reducción de la inequidad y permitir que los impuestos se reflejen en cerrar esas brechas y, especialmente, no permitir que intereses particulares –políticos o empresariales– prioricen sus agendas sobre las del país.

Revolcón tributario

Las últimas semanas han sido prolíficas para el ministro Carrasquilla y su equipo, no solo para ajustar y sacar adelante la aprobación del Presupuesto, sino también para socializar ante los congresistas los distintos escenarios del revolcón tributario.

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De hecho, en varias de esas reuniones se plantearon distintos escenarios, que se conocieron como los “3 combos” de Carrasquilla. En el combo 2 se establecía la reducción a la tarifa del IVA paulatinamente de 19% a 16%, aumentar a 37% la tarifa para personas naturales con ingresos de más de $450 millones y disminuir renta para personas jurídicas.

Estos serían, según conoció Dinero, algunos de los ejes que traería la reforma. Se complementarían más adelante con reformas a la Dian y a la Administración Pública e, incluso, con la enajenación de algunos activos.

Para comenzar, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) sería uno de los ejes fundamentales en los ajustes y tendría varios cambios que le permitirán convertirse en la fuente de compensación tanto del recaudo fiscal como del ingreso y consumo de los hogares más pobres.

Luego del debate desatado por la posibilidad de imponer una única tarifa del IVA y la capacidad que podría tener el Gobierno para compensar vía subsidios el gasto adicional que los hogares pobres tendrían por cuenta de dicho impuesto, finalmente se presentaría una propuesta que daría una de las batallas más complicadas en el Congreso.

Sería una tarifa única de IVA menor a 19% –cuyo monto al cierre de esta edición no se confirmó–, solo con algunos bienes excluidos. Los cálculos de la Dian, que tienen en cuenta una evasión de impuestos en el país equivalente a 40% del recaudo, señalan que la diferenciación de tarifas y los bienes exentos le cuestan al país $65 billones anuales, equivalentes a la mitad de la meta de recaudo para 2018.

La razón por la que existen bienes exentos y con tarifas diferenciales está en una teoría de economías más pequeñas, propias del siglo anterior: los más pobres gastan la mayor proporción de su dinero en bienes calificados como “primarios”.

Sin embargo, el paso de los años y el desarrollo tanto de las economías nacionales e internacionales como de los mercados llevaron a una diversificación en el gasto de los hogares en todos los rangos de ingresos, además de convertir en una medida regresiva el IVA diferenciado.

Según los cálculos del Gobierno, en Colombia, de cada $100 ahorrados por bienes excluidos del IVA, los hogares más ricos se benefician en $27, mientras los más pobres solo en $4; de cada $100 ahorrados en bienes exentos, los hogares más ricos se benefician en $13 mientras los pobres solo en $7. Y con la tarifa de 5%, que tienen productos como el café, de cada $100 ahorrados hay $22 que se ahorran en el decil más rico y solo $7 en el más pobre.

Una tarifa única eliminaría los subsidios a los hogares de mayores ingresos y garantizaría un recaudo de entre $10 billones y $12 billones que le permitiría al Gobierno hacer devoluciones en efectivo a los hogares de los deciles 1 al 3, correspondientes a 30% de la población que incluso es superior al margen de los más pobres: 28% de los colombianos.

El plan del Gobierno sería entregar en forma anticipada el dinero correspondiente a la devolución del IVA, a través, por ejemplo, del programa Familias en Acción y que corresponderá al promedio de gasto en IVA de los 3 deciles con tarifa a 19%. De este modo, el Gobierno espera que el consumo no se afecte.

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Los bienes excluidos estarían en una lista que incluye servicios públicos, transporte, salud, educación, arrendamiento de vivienda, algunos servicios financieros, hoy excluidos, algunos seguros de vida y materias primas para plantaciones.

Naturales y jurídicas

La declaración de renta tendría más cambios para las empresas que para las personas naturales. Las segundas verían una mayor simplificación en el sistema, pues se eliminarían por completo las cédulas que durante este año identificaron los diferentes orígenes de los ingresos que obtuvo cada colombiano.

Además, el rango máximo de deducciones y descuentos se unificaría en el tope más alto: 40%, y solo quienes reporten ingresos mensuales superiores a $35 millones, que suman $400 millones al año, tendrían un aumento en la tarifa del impuesto a pagar. Hoy está en 33% y subiría al 37%. Este cambio sería responsable de un recaudo tributario de entre $1,8 billones y $2 billones para el primer año.

Por su parte, las empresas recibirían una disminución en la tarifa nominal y el descuento o deducción de otros impuestos que por el momento elevan la tarifa efectiva con la que es gravada cada año su actividad. Para 2019, la tarifa corporativa estará en 33% y la propuesta sería llevarla hasta 30% en 2022, con disminuciones cada año a la tarifa en un punto porcentual hasta llegar a la meta mencionada. La medida estaría acompañada de la eliminación progresiva de la renta presuntiva que será de 3,5% en 2019, 3% en 2020, 2% en 2021 y 0% en 2020.

La razón para que ambas medidas sean progresivas es que cada punto porcentual del impuesto a la renta equivale a un recaudo de $1,2 billones. Un impacto fiscal demasiado fuerte para aplicarlo en un solo año, mientras que su progresividad garantiza que el mayor crecimiento del mismo sector productivo compense dicha pérdida.

Por su parte, hasta 50% de lo pagado por Impuesto de Industria y Comercio (ICA) y por el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), mejor conocido como 4x1.000, se podrían descontar del impuesto a la renta.

El que sí sería descontable por completo es el IVA a la importación de los bienes de capital. El impuesto, que tiene un impacto fiscal de 0,8% del PIB, podría descontarse al 100% en la declaración de renta desde el año fiscal 2019. Con eso, el Gobierno se asegura de eliminar un impuesto que limita la creación y crecimiento de empresas a la vez que se evita un alto costo fiscal.

Las zonas francas tendrían que esperar, pues el Ministerio de Comercio está concertando con el sector privado el decreto de prórroga de zonas francas para las que se vencen en 2022. La idea es dar certeza jurídica a las 112 existentes y a las nuevas que se establezcan. Hoy, hay 19 solicitudes de prórroga. También se analiza una nueva etapa de contratos de estabilidad jurídica. Todas estas medidas tienen un costo fiscal para el país de entre $5 billones y $8 billones, y la pregunta es cómo se compensarán.

La Ley de Financiamiento se complementará en los años siguientes con otras tres medidas. La primera de ellas será el Plan de Renovación de la Administración Pública (Prap), tal como ya lo había hecho Carrasquilla durante la presidencia de Álvaro Uribe, y que representó una disminución de gastos cercana a 0,5% del PIB por año; es decir, que en 8 años el Estado dejó de gastar 2% del PIB. En esta oportunidad, el programa sería más agresivo y podría llevar a reducciones en el gasto de hasta 1% del PIB cada año. La razón es que se evaluaría también la eficiencia de los subsidios y se modificaría el pago de sentencias judiciales contra el Estado para que el valor máximo de la tasa de interés sea equivalente a la tasa más alta a la que se financia el Gobierno.

Actualmente, la Constitución establece que las sentencias judiciales contra el Estado después del mes 10 se pagan a tasas de usura, mientras que el financiamiento con TES lo paga con tasas de entre 5% y 6%, en promedio. La diferencia en el pago de ambos, al cabo de un año, es de $1 billón.

Así que el Prap podría incluir un proyecto de ley que modifique el artículo 90 de la Constitución y disminuya la tasa de interés a la que el Estado debe pagar sus obligaciones después del mes 10 o le obligue a pagar dicha obligación con títulos, como se usa internacionalmente.

A mediano plazo, el Gobierno también tendrá que invertir en la Dian para generar una reforma que le permita mejorar su capacidad de recaudo. El ejemplo está en México, que con una inversión de 0,3% del PIB en la modernización de su entidad de impuestos, obtuvo un recaudo adicional equivalente al 2,5% del PIB.

Dinero conoció que también se estaría pensando en intensificar el plan de enajenaciones que lleva el Estado desde hace años. Entre la lista de activos que tiene la Nación disponibles para la venta están las electrificadoras regionales, Cenit –la transportadora de petróleo– y el restante 8% de Ecopetrol que ya fue autorizado hace varios años por el Congreso.

El debate

Se espera que este proyecto sea fuertemente debatido en el Congreso. Por ejemplo, se teme que se repita la historia de la reforma tributaria de finales de 2016, cuando la polémica se extendió por varios meses, en especial por el aumento del IVA a 19%, el cual además se convirtió en un factor para el bajo crecimiento de la economía.

Hoy, además de la polémica por el IVA, hay quienes piensan que llevar a los hogares a ‘aportar’ 1,5% del PIB no es aconsejable bajo la actual coyuntura, pues podría disminuir el gasto.

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De hecho, la reciente caída del Índice de Confianza del Consumidor, que volvió a terreno negativo en septiembre, se puede explicar por la incertidumbre tributaria: por un lado, el efecto de la reforma pasada entre las personas naturales se vio reflejada en su declaración de renta de este año que, con menores posibilidades de deducción, golpeó las finanzas de muchas de ellas; y por el otro, la expectativa de una nueva reforma tributaria, pudo haber generado mayor incertidumbre entre los consumidores.

“La simplificación del sistema tributario con una tarifa única sería ideal desde el punto de vista fiscal. Sin embargo, creemos que para no afectar el consumo de los hogares e impactar el comportamiento de la economía, un sistema que unifique los productos excluidos y exentos de la canasta familiar a una tarifa única reducida y conserve las tarifas hoy existentes para los demás productos gravados sería recomendable”, dice Santiago Piedrahita, presidente del Grupo Bios.

Otra preocupación de corto plazo es la devolución del IVA a la población de menores ingresos, por su operación, el flujo de caja y si llega efectivamente a quienes toca.

“Lo veo muy lógico, ya que un mismo producto de la canasta familiar puede ser consumido por personas de distintos niveles de renta. Mi preocupación es sobre la operatividad del mecanismo, ya que procesos de devolución suelen ser lentos y costosos. En este caso, las personas afectadas pueden tener un descalce muy relevante en sus flujos de caja familiares, ya que pagarían el precio del producto con IVA y luego lo cobrarían de vuelta. Cuanto menor la renta, más representativo se hace el valor del IVA, y mayor el impacto en el flujo; también los días entre haberlo pagado y su reintegro pueden representar un descalce complicado para los beneficiados”, dice Carlos de Jesús, presidente de Fabricato.

Para el Gobierno será definitivo hacer la devolución del IVA en forma anticipada para garantizar que no se caiga el consumo y no afecte el flujo de caja de los hogares. En cuanto a la operatividad, fuentes del sector financiero confirmaron que los bancos están en capacidad de hacer las devoluciones. “Hay cuentas de ahorro de trámite simplificado donde por celulares de baja gama se pueden depositar esos recursos en esas cuentas. Y hay cubrimiento casi nacional de los bancos más grandes, a través de corresponsales bancarios”, dijo un empresario del sector.

Sin embargo, hay riesgos, en especial si las bases de datos están realmente preparadas para evitar que se pueda convertir en una vena rota para el fisco. Además, será necesario definir el mecanismo en canales como las tiendas de barrio –que representan casi 50% del mercado–, donde hay mayor informalidad y mecanismos como el monotributo no han funcionado. Hay dudas sobre quién paga el IVA en las tiendas, cómo se recauda y cómo se garantiza que no se convierta en un nuevo subsidio ineficiente porque no se cruza contra el recaudo.

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De otro lado, la regla fiscal tiene dos factores que hacen que la corrección del déficit sea mayor o menor: uno es el crecimiento, y el otro es el precio del petróleo. Si la economía crece más del potencial, tendrá que ajustar rápidamente el déficit porque tiene que ahorrar en la época de ‘vacas gordas’, lo mismo cuando el petróleo está alto. El precio del crudo es de US$80, por encima del precio de largo plazo que dice la regla fiscal. Y el crecimiento potencial de la economía es de 3,5%, y no de un poco más del 4% que tenía la regla fiscal antes. Si se aplica ese 3,5%, se exigirá una corrección del déficit mucho más grande en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Pero también hay inquietudes de largo plazo: si esta puede convertirse en una reforma estructural y si será suficiente para garantizar la sostenibilidad fiscal o si será una más dentro del promedio que tiene el país en reformas tributarias.

Adicionalmente, algunos empresarios temen que el debate tributario coincida con las negociaciones para fijar el salario mínimo de 2019, lo que puede complicar las posiciones en ambos frentes. De hecho, al cierre de esta edición el senador Álvaro Uribe publicó un trino en el que insistió en la idea de menos impuestos y más remuneración como factores para la reactivación económica y la estabilidad social.

Sin duda, el manejo de la economía le ha permitido a Colombia diferenciarse de otros emergentes que hoy están en serias dificultades. Sin embargo, será clave hacer bien la tarea en materia tributaria y garantizar que se convierta en un instrumento clave del crecimiento económico del país y también de la productividad que hoy no está sumándole al país.

Freno al predial

Junto con la Ley de Financiamiento, en el Congreso se debaten otras iniciativas que buscan facilitar el sistema impositivo del país. Una de ellas ya fue aprobada en dos de sus cuatro debates, y se trata de un proyecto para contener el aumento anual del impuesto predial, que en promedio en el país ha subido 500% en la última década, mientras que en el mismo período la inflación ha subido 88%.

El proyecto, que es una iniciativa de los senadores Álvaro Uribe y Ciro Ramírez y del representante Óscar Darío Pérez ya se aprobó en Comisión y Plenaria de Cámara y comenzará su trámite en la Comisión Tercera de Senado. El senador Ramírez aclara que no buscan modificar la tarifa del impuesto predial, pues esta es una competencia exclusiva de los entes territoriales y hoy está establecida en un rango entre 0 y 16 por mil, así como lo que se refiere a la definición de los avalúos catastrales. Paralelamente, la Ley 44 de 1990 establece que el este puede crecer máximo 100% y esa parte es la que se quiere corregir. Se buscaba que el aumento fuera igual al del IPC, aunque en Cámara se aprobó un aumento de IPC más 8%, al tiempo que se establece que dicha alza solo puede aplicarse en aquellos municipios que han tenido actualizaciones catastrales en los últimos 5 años. El objetivo es que si se realizan mejoras alrededor de un inmueble estas sean incluidas en el predial.

El tope al aumento del mencionado impuesto no aplicaría para el autoavalúo, ni para los lotes de engorde ni terrenos urbanizables que no han sido edificados.