¿Por qué fracasó el plan de infraestructura escolar?

Betzabé Rodríguez camina por las ruinas del colegio que hace más de 60 años su madre y su abuela ayudaron a construir. La mujer, vicepresidenta de la asociación de padres del colegio Adolfo María Jiménez de Sotaquirá, en Boyacá, hace gestos de asombro. “En este lote estaba el colegio. Aquí teníamos los baños y la cancha. Allá construimos un laboratorio y tres aulas con dinero de rifas y bazares. Como no cumplía con los nuevos estándares de infraestructura, en 2017 lo tumbaron y prometieron construir uno mejor. Dos años después, solo tenemos varillas oxidadas y maquinaria abandonada”, cuenta.

A falta de aulas, Édgar Borda, rector de la institución, trasladó a sus más de 360 estudiantes a una sede rural ubicada a 20 minutos de Sotaquirá. Alquiló una habitación para preparar los refrigerios. Mientras que, en lo que quedó en pie del colegio, se las arregló para atender dos cursos en un solo salón. “Por estos imprevistos estamos pagando adicionalmente más de 5 millones de pesos para transporte y alquiler. Aun así, los niños están hacinados”.

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Por los retrasos de la obra –solo ha avanzado en un 1 %–, 160 niños han desertado de la institución. Según Borda, la cifra va en aumento. Una gran derrota para la comunidad, pues en 2015 recibió el premio a mejor colegio en cobertura rural por la Secretaría de Educación de Boyacá. “Nunca imaginamos que esto iba a suceder. Si alguien nos hubiera advertido, no habríamos dejado tumbar nuestro colegio”, dice Borda.

Así se ve hoy el colegio Adolfo María Jiménez, en Sotaquirá. Foto: Guillermo Torres Reina

El ejemplo de Sotaquirá apenas muestra uno de los casos del fracaso del programa de construcción de aulas escolares. Este prometía, cuando fue lanzado en el Gobierno de Juan Manuel Santos, solucionar el rezago histórico del país en infraestructura educativa. Se trataba de una inversión sin antecedentes: casi 3 billones de pesos de presupuesto, el equivalente a la mitad de la reforma tributaria del año pasado, y la promesa de 30.000 nuevas aulas para los niños y niñas de menores recursos en el país.

El problema quedó en evidencia desde hace meses. En enero de este año, el gobernador de Boyacá, Carlos Amaya, advirtió que junto con 26 alcaldes iniciaría una huelga de hambre para agilizar la entrega de 26 colegios en varios municipios que tienen un atraso significativo. Por la presión que generaron, el Ministerio de Educación intervino y el contratista, Germán Mora, cedió sus proyectos por incapacidad financiera.

“Aquí no está en juego una simple obra de infraestructura física; aquí está en juego el derecho a la educación de muchos niños”, argumentó el funcionario. Pero el escándalo no se detuvo ahí. El caso de Boyacá provocó una avalancha de denuncias de otros departamentos que pasaban por la misma situación.

El balance inicial que hizo la ministra de Educación, María Victoria Angulo, sobre esas denuncias dio cuenta de la dimensión de lo que sucedía. Al 28 de febrero de este año, de 531 obras contratadas por el Gobierno anterior, habían entregado apenas 79. Pero de esas, algunas no habían podido iniciar clases porque no contaban con servicios públicos. En promedio, las obras presentaban un avance inferior al 30 %.

El contralor general de la República, Carlos Felipe Córdoba, se apropió de la investigación y sus primeros hallazgos sorprendieron. El ente de control recibió quejas de más de 30 alcaldes y gobernadores, y encontró que del total de recursos para esas construcciones, a los contratistas les habían girado 656.821 millones de pesos.

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Entre sus hallazgos preliminares, la entidad asegura que hubo sobrecostos en por lo menos 35 colegios ya terminados. “Solo se ha ejecutado un 4 % de los recursos que se tenían para el programa. No podría decir que hay un carrusel, porque la investigación en la Contraloría apenas se está construyendo. Lo que sí podemos decir es que la tarea no se hizo bien”, señala Córdoba.

La promesa del gobierno anterior era construir 30.680 aulas, que nunca se materializaron. Foto: Guillermo Torres Reina

El alto funcionario aseveró que las denuncias abarcan varios temas. Uno tiene que ver con los sobrecostos y las demoras que aumentan el precio. Otro, con la disparidad en las aulas contratadas, pues por el mismo valor en unos lugares entregan unas muy elaboradas y en otros, unas muy sencillas y sin adecuaciones. También llama la atención que una sola firma, la portuguesa Mota-Engil, tiene casi el 50 % de las obras.

En el sentido contrario, los cálculos de la Contraloría reciben tres críticas. “Un primer punto es que los contratos pagan precios diferentes por el metro cuadrado de aula y por los espacios complementarios (como comedores o laboratorios), que son más caros. El informe de la Contraloría divide todo por el mismo precio”, explica Humberto Ospina, vicepresidente de Constructora Colpatria, uno de los contratistas del FFIE que ha entregado más puntualmente.

Otro punto es que el pago por aula depende del tamaño: no puede costar lo mismo hacer una biblioteca de 200 metros cuadrados a una de 270 metros cuadrados. Y el tercer punto, que algunos datos de la Contraloría no coinciden con los reportados por los constructores porque la información del MEN está desactualizada. El organismo entregará su informe final a mediados de año.

¿Cómo se llegó a esto?
En 2015, el presidente Juan Manuel Santos se comprometió a construir 30.680 aulas para superar el rezago en infraestructura que tenían los colegios públicos del país. Para financiar esa apuesta, el Gobierno diseñó un esquema que consistía principalmente en crear el Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa (FFIE).

Este funcionaba así: en principio, el Estado cofinanciaría el 70% y los departamentos y municipios el 30% restante. Para la operación, dividieron el país en ocho regiones. El contratista de cada una se comprometía a hacer las obras (construcción de nuevos colegios, mejoras o ampliación de planteles existentes) que fueran solicitando los municipios dentro de su zona de influencia.

Para esto, debía acreditar experiencia en construcciones similares y un gran músculo financiero, pues quedó acordado que todo se pagaría contraentrega por etapas de construcción, sin anticipo, a diferencia de como sucedía, por ejemplo, con las carreteras. En total, el fondo juntó 3,28 billones de pesos, de los cuales la nación puso 2 billones y los municipios y departamentos el 1,2 billones restante.

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“Como vehículo contractual, el FFIE era muy bueno, porque juntó unos recursos que invertían por aparte el Estado y los departamentos y que, por separado, no alcanzaban para hacer más proyectos. Pero en la acción tuvo muchos problemas”, explica Angulo. La ministra cuenta que ya inició 155 procedimientos de terminación anticipada del contrato por incumplimiento. “Estamos consolidando la información, porque para ese proceso hay que tener informes muy detallados”, agregó.

Así se ven muchos colegios del país que tuvieron que tumbar para construir uno nuevo que aún no terminan. Foto: Guillermo Torres Reina

Más que Jornada única
La apuesta de aumentar las aulas escolares nació por una razón muy clara: la jornada única. Agrupar en un solo escenario a los estudiantes que se reparten entre mañana y tarde implica, necesariamente, construir más salones de clase. La meta del Gobierno de Santos era llegar al 20 % de cobertura de este programa (alcanzó solo el 12%), pero, eventualmente, quería llevarla a todo el territorio nacional.

Por esa razón, en 2014 hizo una consulta nacional en la que los rectores del sector oficial y los municipios reportaron sus necesidades de infraestructura. Para cumplir la jornada única en el país, se necesitaban 51.134 aulas nuevas. Solo cinco departamentos (Atlántico, Antioquia, Valle del Cauca, Bolívar y Cesar, y Bogotá) sumaban el 60,2% del déficit.

No en vano, el 98% de las intervenciones del FFIE consiste en ampliaciones de colegios existentes o en construcción de planteles nuevos. Solo el 2 % son mejoramientos de la infraestructura ya existente, la cual tiene grandes necesidades que no están siendo atendidas por el Fondo.

Esa misma consulta de 2014 encontró que las escuelas tienen, en promedio, entre 40 y 60 años. Varias sedes educativas debían ser reubicadas o recibir adecuaciones, porque el 25,5% se encontraba en situaciones de riesgo por inundaciones; 44,6 %, en peligro de deslizamientos y al 87,2% le faltaba algún servicio público.

Este tema además impacta la calidad. Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo de 2011 encontró que, aún después de controlar los factores socioeconómicos, los mejores aprendizajes tienen que ver con una mejor infraestructura escolar. Particularmente, los espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cómputo), la conexión a servicios públicos (electricidad, telefonía y alcantarillado) y contar con baños suficientes.

En Colombia hay pocos datos sobre la realidad de la infraestructura educativa. Pero según el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (Serce), realizado en 2006 por la Unesco, 32% de los colegios de primaria tiene laboratorio de ciencias; 52%, sala de computación; 8,1%, sala de artes o música y 68,4%, biblioteca. Y eso incluye las instituciones privadas.

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Lo que se viene
En ese sentido, el MEN dice que reformará el FFIE para hacerle mantenimiento a la infraestructura existente y comedores y cocinas para avanzar en el Plan de Alimentación Escolar. “No solo son aulas para jornada única. A esta hay que seguirle invirtiendo, como mínimo los próximos 20 años. Pero también debemos pensar que hay colegios de 70 años que nunca han tenido un mejoramiento”, agrega la ministra.

Adicionalmente, se buscará aplicar los principios de la licitación pública –el actual funciona bajo el régimen de la contratación privada–, favorecer más en el proceso de licitación a los constructores locales con el fin de que haya más contratistas y diversificar el riesgo, para así cumplir con las 12.481 aulas prometidas desde 2017.

Finalmente, lo que empezó como una buena iniciativa en la que se recaudaron grandes recursos para invertir en la infraestructura educativa, tan necesaria en el país, ha empezado a generar desconfianza entre los gobernadores y alcaldes por la mala gestión y la falta de veeduría.

Algunos ya lo han empezado a manifestar. En Sotaquirá, demolieron el colegio Adolfo María Jiménez, que la comunidad ayudó a construir hace 60 años. Por eso el alcalde, Salomón Buitrago, está seguro de no volver a invertir los recursos del municipio en un proyecto similar, porque hasta el momento nadie les da respuesta por los retrasos de las obras. “Si me dijeran que ponga el 30 % para construir aulas, yo no pondría nada, no les creería; quedamos curados”. El problema es que ese temor y esos enredos tienen en el limbo las 30.000 aulas que los niños de este país tanto necesitan.

Las causas de los retrasos:

1. El Fondo permitió que el 63 % de los proyectos de obra se concentraran en solo dos contratistas: Germán Mora, que ejecuta 87 (en Boyacá, la Amazonia y los Santanderes), y la compañía portuguesa Mota Engil, que tiene 252 (en la región Caribe, Antioquia y la región Pacífico). Un solo contratista acumuló hasta tres regiones.
2. Por otro lado, también hubo casos de demoras de los municipios y los departamentos. Estos se debían encargar de poner el lote para la construcción de los colegios nuevos, y de conseguir el presupuesto para cofinanciar las obras y dotarlas de servicios públicos y vías de acceso. Algunos municipios, por ejemplo, reportaron tener el lote y querer construir un colegio en 2014. Pero, dos años después, cuando llegaron los constructores a hacer el estudio de suelos, el alcalde ya había dispuesto el terreno para otro uso.
3. Otra causa de demora se puede explicar en los imprevistos propios de la construcción. El colegio Alfonso López de La Virginia, en Risaralda, evidenció este tipo de retrasos. La firma constructora Mota Engil presentó los diseños tarde y cuando iba a empezar a construir, se percató de que no había tenido en cuenta la inestabilidad del terreno por la cercanía del río Cauca.
4. También hay problemas económicos. “Como no nos dan anticipo, el contratista tiene que tener un buen músculo financiero y un buen manejo del flujo de caja para soportar los costos de construcción, que no solamente implican el trabajo en la obra, sino gerenciar la parte administrativa, de diseño, de compras, de trámites frente a las alcaldías y hacer socialización con la comunidad”, explica Humberto Ospina, de Constructora Colpatria.
5. Por la estructura del contrato, en la que el contratista se compromete a hacer todas las obras que le soliciten en su región, algunas escuelas resultan atractivas financieramente, mientras otras no. En algunas, incluso, el constructor va a pérdidas, que compensa con las otras obras más rentables. Eso podría incentivar al contratista a dedicar más esfuerzos a las que le representan mayor ganancia, además de desincentivar que un tercero reciba los contratos donde el contratista original se ‘cuelga’ (hasta el momento, el MEN solo ha logrado la cesión de 25 obras).
6. En varios casos, el FFIE se colgó. Los contratos marco con la interventoría acaban a finales de este año, y para prorrogarlos, debe destinar más recursos. Según el MEN, están buscando las fuentes de financiación. Mientras tanto, por culpa de no hacer la prórroga, varios proyectos llevan más de un año con licencia de construcción, listos para empezar, pero el FFIE no da permiso para hacerlo, pues no alcanzarían a estar terminadas para cuando venza el contrato marco de interventoría.