¿A quién ayuda Estados Unidos?

Dos fueron los sucesos que produjeron los mayores cambios en 2002 en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos: los atentados del 11 de septiembre de 2001 allá y la terminación del proceso de paz en febrero de este año. Como una respuesta a la amenaza que los hechos de septiembre significaron para Estados Unidos el presidente George Bush diseñó una nueva guerra mundial contra el terrorismo. Uno de los efectos inmediatos fue que Colombia quedara por fuera de su agenda prioritaria de política exterior. No es que el conflicto interno colombiano y el problema del narcotráfico desaparecieran del todo del mapa estratégico estadounidense sino que estos temas quedaron subordinados ante una nueva escala de prioridades; ahora el énfasis estaba en la guerra contra el terrorismo internacional. No obstante, con el tiempo, ya iniciado este año Colombia pasó a desempeñar un papel especial dentro de este nuevo escenario global definido por la potencia del norte.

La finalización de los diálogos de paz entre el gobierno de Andrés Pastrana con las Farc fue el segundo gran cambio. De una estrategia de paz llevada a cabo durante la mayor parte del tiempo de su gobierno, pasó en los últimos meses a definir a los grupos armados como grupos terroristas. Es decir, si a lo largo de su mandato Pastrana se dedicó a buscar respaldo para legitimar y convertir a las Farc en interlocutores válidos para hacer posible un acuerdo de paz, en el último trecho se empeñó en la tarea contraria: lograr apoyo internacional para que los grupos guerrilleros fueran vistos como terroristas puros y reclamó ante Estados Unidos un papel en la nueva lucha antiterrorista. De hecho, Estados Unidos ya tenía a los tres grupos armados en Colombia (Farc, ELN y AUC) dentro de la lista de 28 organizaciones terroristas internacionales del Departamento de Estado.

Estos hechos permitieron que Estados Unidos fuera lentamente redefiniendo su estrategia en Colombia de una manera que coincidía, en principio, con el cambio de ánimo de los colombianos que comenzaron a preferir una política más agresiva y militar para solucionar el conflicto armado.

El primer efecto de esta reorientación de la política de Washington frente a Colombia fue que terminó con la que había sido criticada por los estadounidenses más duros como una "guerra ambigua", aquella que hacía una distinción entre la guerra contra los cultivos ilícitos y la lucha contrainsurgente. Esta diferenciación estaba firmemente establecida por la prohibición legal de que el gobierno colombiano utilizara la ayuda de Estados Unidos dentro del marco del Plan Colombia para combatir a los grupos alzados en armas. Esto por supuesto incluía el uso de los helicópteros. El Congreso estadounidense había autorizado inicialmente que se usaran equipos del Plan Colombia en misiones humanitarias para atender víctimas de ataques guerrilleros, pero progresivamente fue ampliando el permiso hasta borrar casi toda diferenciación entre una guerra y otra.

A partir de la segunda mitad del año, además, el gobierno de Bush no sólo consiguió que la ayuda de su país pudiera ser utilizada indistintamente contra la guerrilla o contra el narcotráfico, sino que ha ido ampliando el papel de las fuerzas militares y de seguridad de su país en el entrenamiento de tropas colombianas en acciones antiterroristas.

Con su mira puesta en el terrorismo, Estados Unidos comenzó a darle un tratamiento mucho más agresivo a los alzados en armas en Colombia. Empezó a tratar tanto a los miembros de las Farc y de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) como había tratado antes a los narcotraficantes, solicitándolos en extradición. En marzo pasado, el Departamento de Justicia solicitó la extradición de tres jefes de las Farc, entre ellos Tomás Molina, alias 'El Negro Acacio' por tráfico de drogas. Esta fue la primera vez que el gobierno estadounidense acusó formalmente a las Farc de narcotráfico. En las últimas semanas solicitó en extradición también a miembros de las AUC, incluso a los propios Carlos Castaño y Salvatore Mancuso con acusaciones similares de narcotráfico. En su reciente visita a Bogotá, Colin Powell reiteró la convicción de su país de que terrorista es terrorista, sin importar su discurso ideológico.

La mayor parte de estas transformaciones -tanto desde Estados Unidos, como dentro de Colombia- ya estaban dándose antes del cambio de gobierno colombiano. La llegada de Alvaro Uribe a la Presidencia en agosto no representó un cambio significativo en las relaciones bilaterales. Tanto así que su primer acto de gobierno fue confirmar a Luis Alberto Moreno en la embajada en Washington. Esa fue quizá la mejor muestra del continuismo implícito en las relaciones bilaterales. Así mismo, al haber nombrado a Carolina Barco, hija de una estadounidense y un ex presidente que fue particularmente cercano a Estados Unidos, ratificó el mensaje de que Colombia seguiría la agenda ya definida por el país del norte, sin mayores alteraciones.

Con todo y eso el presidente Uribe fue recibido en un principio por Washington con cierta dosis de incertidumbre. Las acusaciones de algunos medios y organizaciones no gubernamentales de que éste había tenido relaciones con grupos paramilitares cuando fue gobernador de Antioquia, así como el hecho de que su candidatura hubiese estado por fuera de su partido ayudaron a generar estas dudas iniciales. Sin embargo, fue el mismo Uribe en su primera visita a Washington quien despejó los temores. Dejó en claro que se comprometía a continuar los programas del Plan Colombia, y en especial, con el de fumigaciones masivas de los cultivos de coca y amapola.

Preocupado quizá por superar rápidamente las inquietudes que pesaban sobre él en Washington, Uribe perdió su primera oportunidad de replantear las relaciones con Estados Unidos, con una agenda que respondiera más a las necesidades colombianas y menos a las estadounidenses. El Plan Colombia, diseñado y publicado primero en inglés, siguió estando en inglés con Uribe.



Fumigar, fumigar y fumigar?

De hecho, la fidelidad de Uribe con el Plan Colombia ha sido aún mayor que la de Pastrana si se quiere. Bajo su mandato se ha incrementado vertiginosamente el ritmo de las fumigaciones. Este año se cree que se sobrepasará la meta de 120.000 hectáreas fumigadas lo cual representa un incremento significativo comparado con las 84.000 hectáreas fumigadas en 2001 y 47.000 en 2000. La estrategia estadounidense -acatada por Uribe- es la de incrementar la fumigación hasta el punto en que se vaya más rápido de lo que pueda crecer la hoja de coca.

Sin embargo, esto no resulta tan fácil como parece. Cerca de un millón de hectáreas de coca han sido fumigadas desde 1996 y el área sembrada se triplicó pasando de 57.000 hectáreas en 1996 a 169.000 en 2001. De otra parte, en los últimos meses ha crecido la preocupación por el aumento en los cultivos de amapola. Colombia produce relativamente poca heroína pero la totalidad de esta va a dar a la costa este de Estados Unidos y hace estragos entre su población con una oferta relativamente barata y una mejor calidad en comparación con la droga oriental. Pero la estrategia de la fumigación es aún más incierta en el caso de la amapola, puesto que son plantas anuales, de muy rápido crecimiento, y se siembran en las laderas de los cerros en lotes pequeños, lo que hace sumamente difícil erradicarlas mediante la fumigación.

A pesar de todo, la estrategia de fumigación se encuentra en el corazón del Plan Colombia y de toda la acción antinarcóticos estadounidense y pareciera por fuera de casi toda discusión. Estados Unidos no sólo exige un compromiso con la política de fumigaciones sino que ve en esta la respuesta a todos los problemas relativos a cultivos de drogas ilícitas. Y Colombia no ha propuesto mucho para alterar esta política. Por cierto bien amarrada, no sólo a la ayuda militar estadounidense sino al impulso que las medidas especiales de ese país le han dado a las exportaciones colombianas.



Buena letra, más comercio

Quizás uno de los logros más importantes para Colombia este año fue renovar y lograr la aprobación ampliada del Atpa (Andean Trade Preferences Act) que había vencido el 14 de diciembre del año pasado. El acuerdo ampliado tendrá un efecto positivo sobre las exportaciones no tradicionales que ya estaban cobijadas por el Atpa, como las flores, y sobre nuevos rubros incluidos en la presente versión como el calzado y otras manufacturas en cuero, los textiles y las confecciones. Estos productos que se podrán ahora exportar a Estados Unidos sin arancel tendrán un especial impacto en el empleo. Se estima que podrán generar hasta 100.000 nuevos puestos de trabajo, un alivio considerable para un país como Colombia donde el desempleo ronda el 16 por ciento.

Pero aun esta ayuda estadounidense no viene desvinculada de las presiones que impone la presencia estadounidense en Colombia. El Atpa fue estructurado desde un comienzo como ayuda a los países andinos en su lucha contra los cultivos de drogas ilícitas, por lo que su continuidad está sujeta a que continúe la colaboración colombiana con la política antinarcóticos del país del norte. Es más, el Atpa condiciona la elegibilidad de un país para obtener los beneficios. Para Colombia han sido especialmente importantes las condiciones relativas a las normas de propiedad intelectual (por ejemplo, la delicada polémica entre las patentes de las multinacionales de las medicinas y los medicamentos genéricos nacionales) y a los de los fallos de los tribunales de arbitramento en favor de empresas estadounidenses que han sido apelados o demorados por el Estado colombiano.

Así que en esta relación bilateral Colombia no tiene mucho margen de maniobra -ni parece estar presionando para conseguirlo-. El proyecto de presupuesto de ayuda a Colombia que el presidente Bush presentó ante el Congreso de su país para el año fiscal de 2003 mantiene y profundiza el curso de la política presente. El monto aumenta ligeramente de 399 millones de dólares que fue lo que se aprobó para 2002, a 439 millones que es lo que se está pidiendo para 2003, con muchas probabilidades de ser aprobado luego de la reciente victoria del presidente Bush en las elecciones de mitaca para el Congreso.

La guerra antiterrorista en Colombia es y seguirá siendo, por ahora, una combinación de lucha antinarcóticos y guerra contrainsurgente. A la ayuda orientada a la guerra contra el narcotráfico establecida inicialmente por el Plan Colombia, este año se le suman 97 millones de dólares destinados al entrenamiento de un nuevo batallón especializado en la protección del oleoducto Caño Limón Coveñas. Este proyecto ya arrancó con un primer monto de nueve millones de dólares que le aprobaron a Bush como emergencia. Además el lenguaje del nuevo proyecto de ayuda elimina de manera definitiva toda restricción pasada, presente y futura para que los recursos puedan ser usados contra el terrorismo.

Se ve entonces cómo, por las prioridades que le ha ido imponiendo el gobierno de Bush a aquella vieja idea del Plan Colombia como un plan para fortalecer las instituciones y la democracia colombiana, en 2002 lo que ha habido es una profundización y expansión de la intervención, sobre todo militar, de Estados Unidos en Colombia.

La estructura de una estrategia antiterrorista global estadounidense le impone a Colombia nuevos condicionamientos. Sus opciones políticas para establecer su propia agenda de prioridades quedan limitadas. Así, Estados Unidos define como prioridad su guerra contra el narcotráfico y por lo tanto, las fumigaciones, y cuestiones más cruciales para Colombia como reestructurar su justicia y ponerla a funcionar o luchar contra el secuestro -el más destructivo tipo de terrorismo que puede existir- han quedado en un segundo plano.

Incluso, cuando los intereses de Washington y Bogotá coinciden: ganar la batalla del Estado democrático frente a los grupos armados ilegales, la forma como Estados Unidos opera limita las opciones estratégicas colombianas. El ejemplo más claro es cuando Estados Unidos define a las Farc y las Auc como terroristas y pide en extradición a sus máximos jefes, sin tener en cuenta cómo esto puede cerrarle las puertas a cualquier proceso de negociación de paz en el futuro cercano.

En conclusión, 2002 fue un año de grandes transformaciones que marcaron la relación de Colombia con Estados Unidos. Las consecuencias del 11 de septiembre y la ruptura del proceso de paz colombiano cambiaron el discurso y los procedimientos frente a los problemas centrales bilaterales: el narcotráfico, el terrorismo, la inseguridad para la producción petrolera, etc. No obstante, el camino que se había emprendido desde mucho antes, en el que Estados Unidos define sus prioridades e impone unos métodos, y Colombia los acoge como suyos, sin mayores ajustes, parece seguir siendo el mismo. Se ha cambiado todo y todo sigue su mismo curso.