Sustitución de cultivos: luces y sombras de un reto inconcluso

Tras un año de la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), la Fundación Ideas para la Paz (FIP) publicó un balance sobre los aciertos y tropiezos del programa.

Un proceso que comenzó con pasos lentos. No fue fácil dar el inicio y menos cuando los cultivos de coca pasaron de 48.000 hectáreas, en 2012 a 146.000, en 2016. El gobierno se fijó la meta de reducir 50.000 hectáreas a través de erradicación forzada y otras 50.000 por sustitución voluntaria. Esto en respuesta a que el presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, dijo que podría descertificar a Colombia como socio en la lucha contra las drogas, lo cual pone en peligro 390 millones de dólares de la ayuda estadounidense que recibe Colombia. 

La meta de la erradicación, según el Ministerio de Defensa, se logró sin mayor inconveniente y se superó. La sustitución ha sido más difícil y tomará más tiempo. De los 183 municipios donde están ubicadas las siembras, el gobierno inició el programa en 32 que concentra el 52 por ciento del total de las áreas cultivadas y donde las Farc tenían una gran incidencia. 54.000 familias, de las 180.000 involucradas con los cultivos de coca, se unieron al proceso voluntariamente pero aún no hay garantías para ellas.

En este periodo de transición la primera dificultad que encontró la FIP es que el gobierno en este primer año no pudo responder rápidamente a las necesidades de las comunidades cultivadoras. Para que el ejecutivo se ganara la confianza de estas personas eran fundamental. 1) La protección de las comunidades y la contención de las amenazas. 2) La garantía de sustento y seguridad alimentaria. 3) La generación de ingresos rápidos. 4) Las obras de infraestructura social de ejecución rápida. Estos elementos no se han cumplido del todo. Sin embargo, como lo señala la FIP es apresurado decir que el programa ha fracasado cuando se trata de un proyecto que requiere de tiempo y paciencia. 

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La seguridad para las comunidades

El primer gran lunar es que el gobierno no pudo garantizar la seguridad de las comunidades. Mientras en el país la tasa de homicidios se redujo, en los lugares donde hay cultivos de coca los homicidios a líderes sociales aumentó un 11 por ciento. Y en 55 por ciento las zonas donde se inició el programa de sustitución el aumento de asesinatos fue del 33 por ciento.

La FIP asegura que no se trata de hechos aislados. Hay amenazas del EPL en el Catatumbo; de facciones disidentes aliados con organizaciones transnacionales en la costa Pacífica de Nariño; de facciones de las FARC que no se desarmaron en Guaviare y Caquetá; en Briceño (Antioquia) hay una emergencia por la disidencia del frente 36, y en Tarazá (Antioquia) hay amenazas por parte del Clan del Golfo. La Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana Coccam denunció el homicidio de 21 de sus integrantes y en mayo de 2017 fue secuestrado un funcionario de UNODC en Guaviare, solo por mencionar algunos casos.

Ahora, la FIP destacó también que en 44 por ciento de los municipios que tienen cultivos de coca en el país hubo un descenso de los homicidios. Algunos de ellos fueron Teorama y Sardinata en Norte de Santander; Leguizamo, Valle del Guamuez y Puerto Caicedo, en Putumayo; Barbacoas, en Nariño, y Tierralta, en Córdoba. “La mayoría de estos municipios tuvo bajos o nulos niveles de erradicación forzada y en solo uno de ellos se avanzó en la inscripción de familias en el PNIS”. Este es un punto que no se debe dejar de lado porque refuerza la idea de que la acción de Estado pone en riesgo a las comunidades cultivadoras.  

El gobierno creó cuatro Centros Estratégicos de Operaciones que cubren los 11 departamentos en donde se concentra el 91 por ciento de los cultivos de coca del país, además de 10.000 hombres para proteger a la población del Pacífico Nariñense. Pero aun así no se han podido contener las amenazas y las muertes. No es fortuito que en Tumaco, Nariño, que cuenta con 23.000 hectáreas de coca, se diera una masacre que dejó 7 muertos. Justo allí se ejecutaba la erradicación forzada por parte de la policía antinarcóticos. Eso puso en evidencia que estas acciones tienen efectos negativos que tendrían que estar solucionados con antelación. La FIP también denunció la nueva instalación de minas antipersonas que ya han dejado heridos a militares y civiles.

A esto se suma que 41 por ciento de la población que hace parte del PNIS tiene menos de 19 años, y por eso se encuentran en alto riesgo de ser reclutados por organizaciones armadas y su contratación para participar en otras economías ilegales.

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Asistencia alimentaria

Otra de las necesidades para la sostenibilidad del programa era proveer alimentos a las familias que no alcanzan a vivir con el subsidio monetario. Esta ayuda todavía no ha llegado a las zonas de cultivos y tampoco se han desarrollado los proyectos como las huertas caseras que les generaran otro tipo de ingreso rápido. “La lenta marcha de los distintos componentes del programa podría poner en riesgo el proceso de sustitución, con la deserción de las familias que tomaron la decisión de erradicar voluntariamente”, se lee en el documento de la FIP.

Infraestructura

Una de las urgencias de las zonas cocaleras es la presencia del Estado reflejada no solo en seguridad sino también en programas de Guarderías Infantiles Rurales; la construcción y dotación de comedores escolares y suministro de víveres; mecanismos de información para facilitar el acceso a oportunidades laborales; programas contra el hambre para la tercera edad y de superación de la pobreza, así como generación de ingresos y brigadas de atención básica en salud. De acuerdo con lo definido por el PNIS, es la comunidad la que debe priorizar esas necesidades a través de asambleas comunitarias. El problema es que para desarrollar estos proyectos no hay definido un presupuesto específico y quizá es por eso que la FIP no encontró ningún avance en este sentido.

El Plan 50/51 para el mejoramiento de vías terciarias comenzó a desarrollarse en 39 municipios afectados por el conflicto y se ha avanzado en el 70 por ciento de la meta de mantenimiento rutinario. Si bien se avanzó, la inversión en bienes públicos no es suficiente. El plan 50/51 solo cubre el 23,4 por ciento de los municipios con cultivos de coca y el 1,79 por ciento de la red de vías terciarías a nivel nacional. Las obras de pequeña infraestructura cubren menos de la tercera parte de los municipios con coca.

Formalización de tierras

Según la FIP, el 70 por ciento de las zonas donde se está ejecutando el programa de sustitución no están en proceso de formalización de tierras. Entre otras razones de esto, el programa ‘Formalizar para sustituir’ comenzó a operar antes que el PNIS en zonas en las que ya se había desarrollado procesos de sustitución. En varias de las veredas donde opera el PNIS, la ANT no puede avanzar con la formalización por restricciones de tipo legal. Y las limitaciones presupuestales no han permitido la ampliación del programa a más zonas.

Políticas encontradas

El gobierno está enfocando su energía en la erradicación más que en la sustitución. Además de la FIP, el diario The Economist destacó que el aumento de los cultivos de coca se dio precisamente porque las comunidades esperaban recibir ayuda del estado y por eso plantaron más coca. Pero la sustitución avanza lentamente mientras que la erradicación a toda máquina.

Lo bueno

Aunque parezca irrelevante uno de los logros de este programa es que por primera vez se ejecutó en zonas donde en efecto había coca. Esta había sido una de los mayores tropiezos de otros programas que nunca lograban llegar en donde estaba la necesidad.

Además— y aunque el proceso ha sido lento— 28.660 familias (53 por ciento del total vinculadas), comenzaron a recibir el pago mensual de 1 millón de pesos que les ayuda a suplir algunas de sus necesidades mientras están en el proceso. El nivel de cumplimiento en la erradicación voluntaria de los cultivos, de acuerdo con lo verificado por UNODC es superior al 90 por ciento.

El 47 por ciento restante está en proceso de validación que otorga la Oficina contra las Drogas y el Delito de las Naciones Unidas (UNODC). Según el PNIS para finales de marzo de este año del 2018 este subsidio se daría al 100 por ciento de las familias. Sin embargo, hay cientos de familias que han sido rechazadas por el programa y esto ha generado tensiones dentro de la comunidad.

Otro elemento para destacar dentro de lo positivo es el diálogo entre el Estado y las comunidades. A diciembre de 2017, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos estuvo en 85 municipios y se reunió con al menos 20.000 familias productoras entre los que estaban autoridades locales y de las Farc. Producto de estas reuniones se firmaron 82 acuerdos que cubren a 90 municipios. Lo preocupante es que el PNIS solo ha empezado a desarrollarse en 36 y para 2018 la meta es de 51.

Lo que viene para 2018

La Fip advierte que la interrupción y el fracaso del programa podrían derivar en múltiples protestas sociales, que podrían ser capitalizadas por organizaciones que buscan tener la vocería de los cocaleros – incluidas las Farc. Además, la militarización de las zonas y una estrategia represiva podrían tener efectos contraproducentes que solo fortalecerían el nexo entre comunidades dependientes de la coca y grupos criminales que participan en la cadena del narcotráfico. El próximo presidente tendrá que afrontar la decisión de darle continuidad o no al programa y de corregir las falencias. Tendrá que ver qué hace con el presupuesto para el programa ya que en 2019 se requerirán 4 billones y se aprobó 1,4 billones. La mayor preocupación es la incertidumbre en la que está el programa.