Balance legislativo de Duque, ¿una tormenta perfecta?

El 7 de agosto de 2018, mientras el presidente Iván Duque tomaba posesión de su cargo ante el Congreso de la República, una fuerte tempestad cayó sobre la Plaza Bolívar. Ese se convirtió en el mejor presagio del panorama que en adelante tuvo que enfrentar su gobierno en el Legislativo: una tormenta perfecta.

A pesar de que el presidente Duque se ha dado el ‘lujo’ de presentar cuatro reformas tributarias en lo que va de su gobierno, tres de las cuales fueron aprobadas y una retirada en medio del estallido social, logró sacar sin mayores sobresaltos los presupuestos de la Nación para cada año, el Plan de Desarrollo, la reforma a la Procuraduría, la reforma a la Policía, la Ley de pliegos tipo y la cadena perpetua para violadores; su gobierno deja una deuda frente a las normas de alto impacto para solucionar las mayores preocupaciones de los colombianos.

“Había tres reformas prioritarias que fueron planteadas incluso desde la campaña: la pensional, la política y la del sistema de salud. Frente a la pensional, ni siquiera fue presentada, mientras que las reformas política y de la salud fueron archivadas. Algunos de los proyectos aprobados hasta ahora pueden ser importantes, pero ninguno es necesariamente un proyecto de alto impacto nacional”, aseguró César Caballero, director de Cifras & Conceptos.

Y ya no hay tiempo. A partir de enero del próximo año, cuando la campaña electoral inicia su recta final, los congresistas pasarán más tiempo en las regiones buscando votos que en el Capitolio Nacional discutiendo una agenda legislativa que en su mayoría está integrada por proyectos sobre estampillas y homenajes a pueblos, pero que tiene pocos asuntos de fondo.

En la deuda legislativa que deja la administración de Iván Duque, se conjuró una tormenta perfecta en la que confluyeron variables como la decisión inicial del jefe de Estado de no otorgar representación a los partidos de la coalición de gobierno – decisión que tuvo que reversar-, una oposición revitalizada por el recién estrenado Estatuto de la Oposición, la llegada de la pandemia y la creciente agitación social.

A esto se suma el hecho de que el Ejecutivo no ha sido prolífico en la presentación de iniciativas. Según el más reciente informe emitido por el Congreso de la República, entre junio de 2020 y julio de 2021 fueron radicados 635 proyectos de ley, de los cuales el Gobierno apenas es autor de 42, es decir, menos del 7 por ciento.

Desde un principio, Duque vivió serios conflictos con el Congreso, especialmente en los proyectos importantes para el presidente. Incluso, no había llegado a su primer año de mandato cuando sufrió una de sus mayores derrotas legislativas: el rechazo del parlamento a las objeciones presentadas por el jefe de Estado a la ley estatutaria de la JEP.

“En un principio el Gobierno sufrió la reticencia a otorgar representación política, pero después de las elecciones de 2019, Duque mostró interés en fortalecer sus lazos con algunas bancadas como Cambio Radical o el Partido de la U, lo que mejoró el panorama, aunque poco le sirvió para tramitar las reformas de fondo”, aseguró el profesor Juan Pablo Milanese, jefe del departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali.

La mayoría de las reformas de fondo que ha aprobado el actual Congreso han llegado por medio de agendas de las bancadas y los partidos, más que por iniciativa del Gobierno. Prueba de ello fue lo ocurrido con la denominada ley de vacunas, que estableció el marco regulatorio para que Colombia pudiera negociar a riesgo vacunas contra la covid-19, lo que permitió acelerar la adquisición de estos biológicos. Esta iniciativa no fue de autoría del Ejecutivo sino del representante Ricardo Ferro, del Centro Democrático.

Lluvia de decretos

Paradójicamente, uno de los periodos de mayor brillo del Ejecutivo en materia normativa fue cuando llegó la pandemia de la covid-19 a Colombia. Con un Congreso dubitativo sobre si sesionar de manera presencial o remota, el presidente Duque tuvo que declarar la emergencia económica y social para emitir el marco regulatorio para responder a un reto de tal magnitud.

Pero no lo hizo necesariamente mediante proyectos de ley presentados al Congreso sino con decretos. Según información revelada por la propia Casa de Nariño, la administración de Iván Duque expidió, a través de la figura de la declaratoria de emergencia, 73 decretos legislativos en la primera declaratoria y 44 en la segunda.

“Duque se sintió cómodo porque gracias al estado de emergencia y a la situación atípica del país, legisló mediante decretos”, apuntó Esteban Salazar, analista de la fundación Paz y Reconciliación.

No obstante, como lo recordó el representante del Centro Democrático, Edward Rodríguez, los proyectos que tramitó el Gobierno en medio de la pandemia, más que para atender la situación de salubridad, estuvieron enfocados en la reactivación.

Durante este periodo se sacaron adelante iniciativas como el Programa de Apoyo al Empleo Formal, la extensión del ingreso solidario y la ley de emprendimiento. “Deberían por lo menos estudiar las políticas públicas y las leyes que se han promovido en el Congreso”, dijo Rodríguez.

Proyectos anticorrupción

Uno de los compromisos que asumió Duque al poco tiempo de tomar posesión, y que le mereció aplausos en su momento, fue su apoyo al paquete de proyectos anticorrupción.

Sin embargo, según un informe de Transparencia por Colombia, del paquete de la consulta anticorrupción, “a la fecha se ha aprobado la casa por cárcel para los corruptos, el uso de pliegos tipo en el sistema de contratación pública, y la obligatoriedad para la publicación de las declaraciones de bienes, rentas y conflictos de intereses para aquellos que celebren contratos con el Estado. Sin embargo, siguen sin ser aprobados los puntos que buscan regular la participación en presupuestos públicos, el límite de periodos para congresistas y corporaciones públicas, y la disminución del salario de senadores y representantes a la Cámara”.

Esta deuda tanto del Congreso como del Gobierno ha tenido, según analistas, razones políticas.

“El Gobierno no impulsa estos proyectos porque la opinión pública lo asociaría con una victoria de la Alianza Verde, especialmente de Claudia López y Angélica Lozano, quienes podrían capitalizar estos proyectos anticorrupción como un triunfo político, especialmente en un año electoral”, manifestó Milanese.

Al respecto, el ministro del Interior, Daniel Palacios, recordó que “la consulta anticorrupción no superó el umbral, pero el Gobierno aún así presentó los proyectos que estaban allí contenidos y el Congreso en su autonomía dio los debates”.

“Solo en el último año tuvimos 49 leyes apoyadas por el Gobierno que fueron aprobadas por el Congreso, hemos tenido una agenda centrada en la reactivación económica, la modernización de la justicia y la protección de los niños”, indicó Palacios.

No obstante, también hay quienes consideran que, como lo expresó el congresista de Cambio Radical César Lorduy, ni al Gobierno ni al Congreso se les puede medir solo por el número de leyes aprobadas.

“El Congreso no es una fábrica de leyes al por mayor ni al Gobierno se le puede exigir que saque docenas de reformas, lo que se debe analizar es cómo lo aprobado responde a lo que están pidiendo los colombianos”, expresó el Lorduy.

Moción de censura

La gestión del gobierno ante el Congreso también se vio afectada por una oposición fuerte que, si bien es minoría, se hizo escuchar especialmente mediante debates de control político y de moción de censura.

Tanto que la administración de Iván Duque se convirtió en la que más debates de moción de censura ha enfrentado en la historia, desde la creación de esta figura en 1991.

En lo que va de la actual administración, en nueve ocasiones ministros del gabinete han tenido que ir al Congreso a enfrentar una moción de censura, es decir, en promedio en esta administración cada cuatro meses un ministro se expone a que el Legislativo lo saque de su cargo.

Desde el 7 de agosto de 2018 han pasado al banquillo de los acusados el exministro de Defensa Guillermo Botero (dos debates); el exministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla; la ministra de Transporte, Ángela Orozco, y el fallecido exministro Carlos Holmes Trujillo (dos debates); además recientemente lo hicieron el ministro de Defensa, Diego Molano (dos debates), y la exministra de las TIC, Karen Abudinen.

Esta cifra es considerablemente alta, si se tiene en cuenta que, según lo señaló el investigador de la Universidad del Valle Javier Duque Daza, en el documento ‘La moción de censura en Colombia: reglas, coaliciones e intentos fallidos’, el gobierno de César Gaviria enfrentó apenas tres mociones de censura, mientras que Ernesto Samper y Andrés Pastrana tuvieron a sus ministros enfrentando esta misma figura en cuatro oportunidades cada uno.

En el primer gobierno de Álvaro Uribe fueron seis las mociones de censura y en su segundo mandato sumó otras cuatro. Juan Manuel Santos durante su primer mandato tuvo en dos oportunidades a sus ministros en moción de censura y en su segundo periodo sumó otro más.

Notable mejoría

Para el segundo semestre de este año, la administración de Iván Duque, si bien no fue prolífica en presentación de iniciativas, sí logró sacar adelante temas claves de su agenda, a pesar de que estos debates se dieron en medio del inicio de la campaña electoral.

El Gobierno nacional sacó adelante, por ejemplo, la iniciativa que crea la categoría de patrullero de Policía. En este se establecen normas relacionadas con el régimen especial de carrera del personal uniformado de la Policía Nacional y se fortalece la profesionalización para el servicio público de policía.

Así mismo, logró sacar adelante el estatuto disciplinario de la Policía, que establece sanciones más duras desde el punto de vista administrativo para algunas de las conductas que cometen uniformados en medio del servicio.

También se logró la aprobación del denominado estatuto anticorrupción, una norma que establece fuertes sanciones para las empresas involucradas en actos de corrupción. Sin embargo, esta norma se vio opacada en la discusión por la inclusión de un artículo que era una clara censura a la prensa, disposición que al final fue eliminada.

Pero más allá de los proyectos del gobierno que han sido aprobados y los debates que ha superado, lo que más inquieta a los analistas, como el politólogo de la Universidad Nacional, Rodrigo Sánchez, es la bandera legislativa por la cual se va a reconocer al actual gobierno.

“A Uribe se le recuerda por la seguridad democrática a Santos por la política de paz ¿Y al presidente Iván Duque? ¿Cuál ha sido su bandera?”, se preguntó Sánchez.