El reto de ordenar el territorio

Al igual que los españoles cuando llegaron a tierras americanas, una de las primeras tareas que hicieron los líderes patriotas tras ganar las guerras de independencia fue organizar el territorio del naciente Estado colombiano. Esa era la base para un correcto gobierno de los ciudadanos que habitaban el nuevo país. En otras palabras, debían ordenar para gobernar.

Durante los 200 años de independencia, el control territorial expresado en su ordenamiento se ha convertido en una obsesión para los gobernantes y ha reflejado sus ideales o principios políticos. Por eso, cada cambio de régimen constitucional estaba acompañado de sus respectivas transformaciones político-administrativas. Dividir la nación en estados independientes pero federados en la época de los Estados Unidos de Colombia y, posteriormente, volver a los departamentos encerraba una concepción ideológica de lo que debería ser el país y cómo tenía que funcionar.

Le recomendamos: ¿Era necesaria la independencia de la corona española?

De igual manera, por ejemplo, concebir la Orinoquia y la Amazonia colombiana como territorios nacionales, luego como intendencias y comisarías y finalmente como departamentos también muestra un ideal de las élites sobre esas zonas y respecto a cómo había que gobernarlas.

La historia de las divisiones político-administrativas refleja además los poderes políticos en las regiones y las poblaciones. Muchos de los cambios del ordenamiento territorial ocurrieron para disminuir el poder de gamonales y sus clientelas, o entregar los sectores a nuevas élites que empezaban a tener importancia política y económica.

Así, durante estos años, Colombia ha tenido una rica y compleja historia de transformaciones territoriales. Lejos de solo fijar límites y unidades administrativas, estas han expresado una ideología y una concepción de gobierno.

Luego de lograda la independencia, los artículos 150 a 155 de la Constitución Política de 1821 crearon las unidades político-administrativas de los departamentos, provincias y cantones para dividir el territorio nacional, con base en el modelo francés, pero manteniendo algunas figuras del español. Este es el punto de partida de la futura evolución territorial de Colombia.

También puede ver: Las promesas incumplidas a los indígenas y afrocolombianos

Los departamentos quedaron bajo el mando político de intendentes, que actuaban como agentes naturales e inmediatos del presidente. Este los nombraba para periodos de tres años. Las provincias, por su parte, en cabeza de gobernadores subordinados al intendente respectivo, elegidos para lapsos de tres años; y los cantones, bajo la de jueces políticos y de los cabildos de las ciudades y las villas.

La figura del intendente departamental permitió construir una república y una administración pública al tiempo que la guerra libertadora seguía su marcha, en especial en las provincias de Venezuela y en las de la antigua audiencia de Quito. Esto, porque reunió, en una sola autoridad, las funciones gubernativas, militares, hacendísticas y judiciales. Necesariamente, tenía que ser desempeñada por generales de los ejércitos libertadores, con el apoyo de abogados letrados. Sin embargo, algunas intendencias quedaron en interinidad durante varios periodos a cargo de abogados prestigiosos.

En cuanto a la división política-administrativa de la República de Colombia, la Ley del 25 de junio de 1824 estableció 12 departamentos, 37 provincias, 228 cabeceras de cantón, 96 ciudades, 111 villas, 1.246 parroquias y 1.274 viceparroquias. Las cabeceras cantonales, que en 1825 ya eran 230, tuvieron derecho a contar con su propio cabildo, lo que facilitó a muchas antiguas parroquias ascender a la condición de villas. Los departamentos se llamaban Orinoco, Venezuela, Apure, Zulia, Boyacá, Istmo, Ecuador, Azuay, Guayaquil, Cundinamarca, Magdalena y Cauca.

Por otro lado, las provincias se denominaban Cumaná, Guayana, Barcelona, Margarita, Caracas, Carabobo, Barinas, Apure, Maracaibo, Coro, Mérida, Trujillo, Tunja, Pamplona, Socorro, Casanare, Panamá, Veragua, Pichincha, Imbabura, Chimborazo, Cuenca, Loja, Jaén, Guayaquil, Manabí, Bogotá, Antioquia, Mariquita, Neiva, Cartagena, Santa Marta, Riohacha, Popayán, Chocó, Pasto y Buenaventura.

Los gobernadores de las provincias tenían atribuciones en causas de justicia y asuntos de policía. Eran subdelegados de los intendentes en asuntos de hacienda y economía de guerra, y además tenían que vigilar las elecciones anuales de alcaldes ordinarios y pedáneos, o menores. El ejercicio jurisdiccional de estos funcionarios se guio por la Instrucción de Corregidores, dada en Madrid el 15 de mayo de 1788.

Le puede interesar: ¿Hubo libertad e igualdad para todos?

Unos jueces políticos administraban los cantones, y se encargaban del orden público y de la seguridad de las personas y bienes, como subalternos de los gobernadores. Estos presidían los cabildos y podían ejercer la jurisdicción civil y criminal donde no hubiese alcaldes ordinarios. Los nombraban los intendentes a propuesta del gobernador, para periodos de tres años. Las ciudades y las villas tenían su propio cabildo, integrado por dos alcaldes ordinarios, y en cada parroquia se nombraban dos alcaldes pedáneos. Estos debían auxiliar a los jueces políticos en el trabajo de conservar el orden público y la seguridad.

Con la disolución del experimento colombiano, el nuevo Estado de la Nueva Granada regresó al régimen de las provincias y de los gobernadores, al mantener los distritos parroquiales. Diecinueve provincias integraron el nuevo Estado nacional, nacido en 1832. Después de la guerra de los caudillos supremos de las provincias (1840-1841), el Gobierno de Pedro Alcántara Herrán se propuso debilitarlas mediante el procedimiento de dividirlas, y así el país tuvo 35 provincias hacia 1855. Esta tendencia cambió durante la experiencia federal, cuando se fusionaron en nueve estados soberanos, cada uno subdividido en departamentos electorales. La Regeneración los redujo a departamentos, nuevamente divididos en provincias.

El Gobierno de Rafael Reyes subdividió los nueve departamentos legados por el siglo XIX y probó, experimentalmente, varias opciones. Don Baldomero Sanín Cano evaluó en su momento que esas subdivisiones de los antiguos departamentos habían transformado las nuevas ciudades capitales en lo que tocaba al fomento de las obras públicas, a la creación de escuelas y colegios, a la disciplina de los servidores públicos recién llegados y a una elevación moral y material de comarcas hasta entonces atrasadas. No obstante, el desempeño de los administradores de esos nuevos departamentos no llenó las expectativas, con lo cual “la amarga imposición de los hechos” obligó a retroceder en ese proyecto cuando ese Gobierno llegó a su fin.

Vinieron entonces al ordenamiento territorial del país seis nuevos departamentos: Galán, Caldas, Atlántico, Tundama, Quesada y Huila. Bogotá fue convertida en distrito capital y varios territorios cambiaron de manos entre departamentos, con lo cual se consideró que Cundinamarca era un nuevo departamento, cuya capital fue Facatativá. En esta nueva división territorial, ninguno de los departamentos de la nación podría quedar con menos de 50.000 habitantes. El antiguo departamento del Cauca perdió ocho provincias en estas reformas.

En contexto: La religión en la construcción del Estado Colombiano

La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa aprobó el 4 de agosto de 1908 la más extrema reforma político-administrativa del territorio nacional, que dividió en 34 departamentos: Tumaco, Túquerres, Pasto, Popayán, Cali, Buga, Neiva, Garzón, Ibagué, Honda, Facatativá, Girardot, Zipaquirá, Chiquinquirá, Santa Rosa, Tunja, Vélez, San Gil, Bucaramanga, Cúcuta, Manizales, Cartago, Medellín, Antioquia, Jericó, Sonsón, Barranquilla, Santa Marta, Riohacha, Quibdó, Cartagena, Mompós, Sincelejo y Panamá. Siguieron vigentes el distrito capital y el territorio nacional del Meta. Esta reforma no solo borró toda huella del régimen de 1886, sino además el régimen de las provincias, dado que cada una de estas coincidía con el tamaño de los departamentos nuevos.

Pero las aguas desbordadas de la extrema creación de departamentos, 34 en 1908, retornaron a su cauce. El Gobierno de Ramón González Valencia sancionó la Ley 65 del 14 de diciembre de 1909, cuyo primer artículo restableció la división territorial existente al comenzar 1905: Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander, Tolima y Nariño. Sin embargo, González Valencia quedó obligado a emitir decretos que aprobaran la existencia de nuevos departamentos cuando una comisión legislativa diera concepto favorable, tras examinar las pruebas de su capacidad de subsistencia administrativa. Los casos de los vecindarios de Neiva, Manizales, Cali y Buga lo forzaron a emitir el Decreto 340 del 16 de abril de 1910, por el cual creó los departamentos de Caldas, Huila y Valle. Como la Asamblea Nacional aprobó el 14 de julio de 1910 la Ley 25, que creó el nuevo departamento de Norte de Santander, la república del centenario de la independencia resultó con 14 departamentos.

En estos convulsionados años inicios del siglo XX, la división territorial tenía el propósito de quebrar el poder de las antiguas élites regionales, y así evitar que se sublevaran (como en la guerra de los Mil Días). Años después, en la década de los sesenta, surgió un renovado ímpetu por reordenar administrativamente el país. Nacieron nuevos departamentos, más por presiones políticas o regionales que por necesidades reales. Por ejemplo, Caldas se dividió en tres en 1966. Quindío vio la luz como departamento el 1 de julio y Risaralda, el 23 de noviembre. Asimismo, algunos territorios nacionales se convirtieron en departamentos, como La Guajira.

Le puede interesar: Emancipación femenina

Finalmente, la última gran transformación político-administrativa ocurrió con la Constitución Política de 1991, que redujo las entidades territoriales a departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas. Desde entonces, como escribí en el especial La historia contada desde las regiones, “las intendencias se convirtieron en departamentos, lo que hizo que el país se dividiera en 32 de ellos, cerca de 1.132 municipios –todos iguales en derecho–, el distrito capital de Bogotá y cinco distritos especiales: Cartagena, Santa Marta, Barranquilla, Buenaventura, Riohacha. Además de los territorios indígenas y afrodescendientes”. Estos cambios llegaron en medio de los principios filosóficos de la Constitución de 1991, que buscaban otorgarles mayor participación política a los actores sociales del país.

Las fronteras colombianas

Luego de la secesión de la República de Colombia en 1830, los Gobiernos del nuevo país comenzaron un largo proceso de negociación con los Estados vecinos para regularizar sus fronteras; proceso que aún no culmina. En varias ocasiones, las disputas limítrofes han terminado en pequeñas enfrentamientos bélicos, como en 1832 entre Ecuador y la Nueva Granada por el dominio de Pasto. En esa ocasión, Colombia mantuvo la soberanía sobre el territorio de Nariño. Cien años después, en 1933, el país entró en guerra con el Perú por el Trapecio amazónico.

Colombia cedió otros territorios sin mayor conflicto, pese a que algunos países vecinos los hayan invadido. Eso sucedió en el caso de Nicaragua, que en 1890, invadió las islas Mangle Mayor y Menor y en 1894 la costa de Mosquitos. Para evitar conflictos con esa nación y para asegurar su soberanía sobre San Andrés y Providencia, el Estado colombiano cedió estos territorios en 1928 mediante el tratado Esguerra-Bárcenas. Aun así, Nicaragua y Colombia mantienen el conflicto limítrofe.