Congresistas en deuda

Los agites parlamentarios de fin de año son toda una tradición. La Navidad se asocia con la feria de pupitrazos, micos y negociaciones de última hora. Pero los agites decembrinos de este año se adelantaron al 30 de noviembre, fecha en la que expiraba el mecanismo expedito de fast track, y tuvieron connotaciones aún más dramáticas y folclóricas que las habituales.

El tema más llamativo fue el de las 16 curules pactadas en los acuerdos entre el gobierno y las Farc para las víctimas, en áreas golpeadas por la guerra que terminó. Al votar la conciliación en el Senado, el marcador de 50 votos a favor y 7 en contra dio lugar a toda una controversia sobre su significado. Para el gobierno, el proyecto pasó. Para la oposición, se hundió. La dura pelea librada voto a voto quedó inconclusa.

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Pero más allá de la confusión creada por este proyecto, el balance de un año de fast track es pobre. Se suponía que este mecanismo, producto de los acuerdos de La Habana, permitiría agilizar el debate para convertir lo pactado en normas constitucionales y legales. La rapidez era necesaria para evitar el limbo incierto de tener acuerdos firmados que no se pueden aplicar porque no son normas formales. El fast track, además, buscaba un equilibrio entre la necesaria discusión de los temas por parte de las bancadas representadas en el Congreso y el respeto al espíritu y a la letra de lo pactado con las Farc.

Pero el camino resultó más tortuoso de lo que parecía y el resultado quedó corto frente a las expectativas y a las necesidades del proceso de paz. Al final, quedó aprobado el 50 por ciento de los proyectos requeridos. Entre ellos figuran la estabilidad del acuerdo durante 12 años, la Ley de Amnistía, la justicia especial para la paz, la participación en política de las Farc y el estatuto de la oposición. Estos conforman el núcleo del acuerdo: la transición de la exguerrilla a partido político y su juzgamiento mediante reglas especiales de tipo transicional.

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Sin embargo, en la otra mitad –la no aprobada– quedaron iniciativas cruciales para consolidar la paz y aprovechar el fin del conflicto para hacer reformas que la guerra, en el pasado, había impedido. En especial, el punto uno del acuerdo del Teatro Colón, relacionado con el desarrollo rural, y la reforma política. Ambos quedaron en blanco. Los temas agrarios no fueron tratados y los cambios en las reglas de juego de la política se hundieron en el último minuto. También se ahogó el proyecto que fijaba criterios y reglas para el sometimiento a la justicia de las bandas criminales. Los tres eran considerados esenciales para la no repetición de la violencia y de las condiciones que condujeron al conflicto, y en el caso de los grupos armados, para garantizar la seguridad de los exguerrilleros desmovilizados.

Desde el punto de vista legislativo, hasta ahora el Congreso aprobó una paz a medias. Más aún cuando en la parte que sí hizo tránsito también introdujo modificaciones en dirección opuesta a lo acordado por el gobierno y las Farc. Tal fue el caso de la JEP y la exclusión de la presentación obligatoria de los terceros: empresarios y otros grupos de no combatientes que apoyaron la violencia ilegal. Y también la incorporación de inhabilidades para magistrados de la JEP a quienes hayan llevado casos contra el Estado o hayan defendido derechos humanos.

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El funcionamiento del fast track fue traumático. En sus últimas horas, el jueves 30 en la mañana, el presidente Juan Manuel Santos convocó a la bancada del Partido Conservador a un desayuno para darle un último empujón al proyecto que establecía las 16 curules para víctimas en las zonas más golpeadas por el conflicto. Pero la mayoría de los congresistas azules no aceptaron la invitación y votaron en contra o se ausentaron incluso después de haber votado a favor en los primeros debates. El hecho parece anecdótico, pero es muy elocuente sobre el desgaste de la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo durante el último año, que a la postre limitó el resultado del fast track.

Hace 12 meses, los proyectos de fast track se aprobaban con gran facilidad. Las mayorías en favor de las iniciativas gubernamentales se fortalecieron porque a la Unidad Nacional se sumaron el Polo Democrático y los verdes, en una nueva coalición por la paz. Pero después de apenas unas semanas, el reloj se descompuso. Los apetitos burocráticos de los partidos de la Unidad aumentaron y se volvió vox populi que construir las mayorías no dependía de una convergencia en torno a la paz, sino de la distribución de puestos. Esto resultó más claro aún desde marzo cuando el presidente Santos cambió su gabinete ministerial con la intención de asegurar cuotas de los partidos cruciales en el Congreso.

El esquema político también se agrietó por la salida de Cambio Radical, el partido del exvicepresidente Germán Vargas, y la creciente distancia que fue asumiendo el Partido Conservador. Ambas bancadas votaron en contra, en los últimos debates, después de haber votado a favor en los debates iniciales, en temas como la reglamentación de la JEP y las 16 circunscripciones para víctimas. El divorcio de Santos con Vargas, y también con el Partido Conservador coincidió con la elección de Rodrigo Lara –de Cambio Radical– en la Cámara. Este último dilató los procesos para la aprobación inicial de la reforma política, a la cual siempre criticó.

En teoría, la máquina del gobierno contaba todavía con mayorías, así fueran precarias, por el apoyo del Polo y de los verdes. Pero el desgano frente al proceso de paz se tomó el ambiente general del Congreso. La polarización de la opinión pública hacia los acuerdos se sintió en el recinto, en el que un porcentaje muy alto –sobre todo de senadores– aspira a reelegirse. La coincidencia entre el trámite de la agenda de paz y el inicio de la campaña electoral aumentó el desdén hacia las iniciativas del gobierno, y el ausentismo se fue convirtiendo en la regla: cuando iban a debatir el tema de la JEP, fracasaron por falta de quorum siete sesiones de Senado y otro tanto de la Cámara. Esta es la foto típica de las legislaturas de último año de un gobierno. Pero el presidente Santos no logró convencer al Legislativo de que la paz y el fast track necesitaban cambiar esa inercia al menos por esta vez.

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Al final, sobre todo en la reforma política, los congresistas intentaron introducir cambios legislativos para favorecer sus campañas electorales. Líderes del proyecto en la academia y en el Congreso al final pidieron no aprobarla para abortar el nacimiento de un Frankenstein. Perdieron los miembros de La U, que intentaron una fórmula para pasarse al Partido Liberal, como Roy Barreras. También los liberales Viviane Morales y Juan Manuel Galán, que le apostaron a una fórmula de transfuguismo para irse a otros partidos.

Al final, la implementación legislativa de la paz quedó a mitad de camino y ahora algunos proyectos tendrán que transitar por los lentos procedimientos ordinarios. El gobierno estudió la posibilidad de echar mano de la conmoción interior para adoptar algunas de las leyes que el Congreso no aprobó. Pero todo indica que, por ahora y mientras pasa el semestre de campaña electoral, la paz no podrá quedar completa.