Conmoción interior: ¿solución extrema?

 La suerte de la JEP se ha convertido en una de las principales angustias del mundo político. Este miércoles, por quinta vez, el Senado levantó la sesión de debate de la ley estatutaria por falta de quorum. La imposibilidad de convertir esa norma en una realidad ha hecho revivir la idea de una solución extrema: tramitarla por conmoción interior. La escena de la tarde, para muchos así lo presagiaba, el debate duró más de cinco horas y, sin embargo, se avanzó poco. Al final, en el recinto solo quedaban 36 de los 102 senadores y por eso, se tomó la decisión de continuar en la mañana del jueves.  

El problema de la JEP es sobre todo de tiempo. Al ‘fast track’ le quedan solo unas semanas para terminarse, lo que de llegar a suceder haría que esa norma tenga que tramitarse en debates ordinarios que la demorarían más, cuando ya exmilitares y exguerilleros se han acogido a la justicia del acuerdo de paz. La situación es tan compleja que, por ejemplo, los magistrados que juzgarán los delitos cometidos en el marco del conflicto fueron nombrados hace semanas, y todavía no tendrían cómo comenzar a trabajar.

Descontando el rechazo del Centro Democrático y de Cambio Radical y, teniendo en cuenta la pérdida de votos importantes para el apoyo de la implementación del acuerdo como los de los capturados Bernardo Elías y Musa Besaile, la salvación de la JEP se centraba en el Partido Consevador. Sin embargo, en los últimos días este partido ha empezado a condicionar su voto a posiciones respecto de las fuerzas armadas, los terceros y la participación en política de los desmovilizados de las FARC, lo cual ha agudizado la crisis, pues estos son temas centrales del acuerdo.

A eso se suma que también se acerca la fecha para las inscripciones de quienes quieren repetir en el Congreso, lo que haría más gaseoso el quórum y dificulta la aprobación de iniciativas necesarias para el acuerdo pero muy impopulares como permitir la participación en política de los cabecillas de las FARC.

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De ahí que el gobierno haya comenzado a estudiar lo que definen como “planes B”. Así lo reconoció el ministro del Interior, Guillermo Rivera en dialógo con la W el miércoles en la mañana. El alto funcionario dijo que era optimista pero que todas las opciones se estaban pensando. Hay algunos caminos que ya se han descartado. Por ejemplo, la propuesta de extender el fast track 30 días más (o sea hasta finales de diciembre), en vista del receso de mediados de año de los congresistas. Pero otras ideas aún están en el tintero. La conmoción interior es la que más ha tomado fuerza. De hecho, el mismo ministro del Interior, cuando le han preguntado, ha señalado que en efecto hace parte de ese plan B que estudian.

¿Qué tan viable es?

La Conmoción Interior es una figura que genera miedo entre los colombianos que vivieron la segunda mitad del siglo pasado. Cuando los gobiernos querían empujar medidas extraordinarias solían acudir a este tipo de medidas, sin embargo, con el tiempo el abuso de esta  era tan claro que en Colombia hizo carrera la frase de que nada es más permanente que un estado de excepción. La Constitución de 1991 se cuidó de blindar este recurso. En su artículo 213, asegura que la facultad del presidente de decretarlo es muy limitada a casos en que exista “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”.

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Bajo este estado el gobierno “tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”. Por ejemplo, para contrarrestar los efectos de una gran protesta. La declaratoria se puede dar por un término no mayor de noventa días, que podrán ser extendidos hasta por dos períodos. El segundo de estos requiere el concepto favorable del Senado.

Utilizar esta figura para temas relacionados con la paz no es extraño. De hecho, la ley que regula los Estados de excepción (137 de 1994) dice expresamente que para asegurar la efectividad del derecho a la paz se podrán expedir medidas para la reincorporación a la vida civil de delincuentes políticos “y para remover obstáculos de índole administrativa, presupuestal o jurídica”.

El proceso con el M-19 es un claro ejemplo. En ese momento, el gobierno usó decretos a través del Estado de sitio (hoy Conmoción interior) con el fin establecer las reglas de juego sobre ubicación en zonas y lo que se haría con posterioridad con la reincorporación de los exguerrilleros. También para fijar unas reglas de juego que permitieran la inscripción del M19 como partido político y pudieran participar en las elecciones. Además, se adoptaron algunas normas de tratamiento judicial de los exmiembros de esa guerrilla y también para programas de inversión en las zonas más afectadas, en el marco del PNR (Plan Nacional de Rehabilitación).  

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La situación que se vive ahora es distinta. Después de la creación de la Constitución de 1991 y de la Corte Constitucional existen unos controles más estrictos para que los estados de excepción no se utilicen para tramitar normas que podrían lograrse por la vía ordinaria. El alto tribunal, por ejemplo, tumbó la conmoción interior de Álvaro Uribe en 2009 y ha frenado estados de emergencia económica promovidas por el gobierno Santos como el que tenía que ver con las piramides o la segunda declaratoria que se hizo por el invierno.

Hay también unos argumentos de fondo que hacen díficil que se declare un estado de conmoción interior para aprobar la JEP. El primero tiene que ver con la temporalidad. En principio la vocación de las normas expedidas en un estado de excepción es transitoria, por lo cual solamente se encontrarían vigentes mientras subsistan las causas de la conmoción interior. Si se aplica esta solución se contaría con normas vigentes por meses, pero no por los 10 años que según el acuerdo debe existir la Jurisdicción Especial para la Paz.

El otro argumento está relacionado con el contenido de la conmoción interior pues esta no se puede usar para reemplazar completamente las funciones legislativas, como las que en este momento rodean a la JEP o para regular derechos fundamentales como puede ser el acceso a la justicia. Estos dos temas tendrían que ser revisados además por la Corte Constitucional que podría tumbar los decretos que expida el presidente bajo esta medida. Por ahora, con la álgida discusión que vive el acto legislativo de la JEP en ese alto tribunal, no se anticipa que un estado de excepción obtenga una bendición sencilla de sus magistrados.

Por eso, el jueves cuando se reaunude el debate en el Senado, probablemente se volverá a sentir angustia. La ley estatutaria de la Jurisdicción Especial de Paz se ha convertido en el Talón de Aquiles del proceso de paz. Tanto que hasta algunos congresistas escuderos del gobierno han criticado a Palacio por su ‘relajo’ frente a este tema. Las manecillas del reloj siguen corriendo en su contra.